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GOBIERNO DE PUERTO RICO

20ma Asamblea	                                                                                               1ra Sesión
          Legislativa		                                                                                          Ordinaria

CÁMARA DE REPRESENTANTES

P. de la C. 25

2 DE ENERO DE 2025

Presentado por el representante Méndez Núñez 

Referido a la Comisión de Recursos Naturales

LEY

Para enmendar el inciso (n) del Artículo 1.03 de la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968" y el inciso (i) del Artículo 3 de la Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, según enmendada, conocida como "Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales" (O) del Artículo 3 de la Ley 110-2020, según enmendada, conocida como "Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico, a los fines de atemperar la definición de Zona Marítimo Terrestre; aclarar alcance de la Ley; y para otros fines relacionados.
 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 
El deslinde administrativo de la zona marítimo terrestre es sin duda una función de vital importancia para Puerto Rico ya que establece los límites del dominio público marítimo respecto las propiedades colindantes. Aún Aun cuando el deslinde implique una declaración sobre la naturaleza física del terreno como zona marítimo terrestre, lo cierto es que en ningún caso tiene carácter declarativo de derechos. Ésta es una operación jurídica y técnica que tiene como resultado materializar sobre el terreno las definiciones legales. Es como un acto que se circunscribe a constatar una realidad física lo que presupone una labor de interpretación jurídica de conceptos y de las definiciones legales de los mismos y, además, una labor técnica de comprobación sobre el terreno de tales características.
 
Toda vez que el acto de deslindar consiste en la aplicación práctica de preceptos jurídicos, el deslinde de la zona marítimo terrestre requiere que se determine el alcance de esta zona según se define en la legislación y reglamentación aplicable. Ahora bien, este tema nos lleva a un entronque con el Derecho Histórico, habida cuenta que nuestra ley sobre el litoral costero se remonta a la Ley de Aguas la España de 1866. 

La Ley de Aguas de 1866 constituyó un esfuerzo por la sistematización de normas jurídicas anteriores relativas a las aguas terrestres y marítimas, con el interés de fijar los derechos y obligaciones del Estado y de los particulares, prescindiendo de todo lo que pudiese considerarse como Reglamentario y propio del Poder Ejecutivo. Al declarar las playas como bienes de dominio público se persiguió el objetivo de restablecer la disposición de nuestras antiguas Leyes, que, de acuerdo con las leyes romanas, les fijaban por límite aquel dónde alcanzan las olas del mar en sus temporales ordinarios, espacio bastante para las necesidades de navegación y pesca. 

La definición de playa se mantuvo vigente en el ordenamiento español hasta que el Título I de la Ley de Aguas de 1866 se desgajó de ese estatuto y se convirtió, con algunas modificaciones, en la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880.  A pesar de este cambio en los términos, la doctrina sostiene que conceptualmente la definición de la zona marítimo terrestre prescrita en la Ley de Puertos de 1880 mantuvo los criterios que imperaban bajo la definición de playa de la Ley de Aguas de 18661866 y los derechos de los titulares cuyas propiedades colindaban con el litoral costero.

En Puerto Rico se mantuvo vigente la Ley de Aguas hasta 1886 cuando fue sustituida por la Ley de Aguas y la Ley de Puertos. La zona marítimo terrestre quedó configurada en la Ley de Puertos de como el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean. Esta zona marítimo terrestre se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas.

Puede observarse que textualmente la definición de la zona marítimo terrestre de la Ley de Puertos de refleja la existencia de dos criterios para determinar su extensión: uno de ellos para los lugares donde sean sensibles las mareas y el otro donde no lo sean. En el primero de los casos, la zona se delimitaría en función del flujo y reflujo de la marea; en el segundo, a base de hasta donde lleguen las mayores olas en los temporales.

A diferencia de España, donde se han suscitado cambios significativos en la legislación sobre costas, en Puerto Rico continuaron vigentes las disposiciones de la Ley de Puertos tras el cambio de soberanía hasta la aprobación de la "Ley de Muelles y Puertos de 1968", Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada. 

Esta ley no alteró la definición de zona marítimo terrestre proveniente de la legislación decimonónica y esta zona quedó descrita por el legislador como:

"el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico."

La citada definición se incorporó en iguales términos en el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancia, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo-Terrestre (Reglamento 4860) promulgado por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante, "DRNA", o "el Departamento"), el 29 de diciembre de 1992, el cual rige el deslinde de esta zona.  Aunque el Reglamento 4860 adoptó textualmente la definición de zona marítimo terrestre provista en la Ley de Muelles y Puertos de 1968, el trasfondo legal bajo el cual se promulgó esta pieza reglamentaria no se limita a esta ley ni a la legislación española previamente discutida. 

Dicha legislación está cimentada en la política pública ambiental establecida en la Constitución de Puerto Rico sobre la más eficaz conservación de nuestros recursos naturales. Ante la necesidad imperante de la conservación de nuestro entorno ambiental, la Constitución del Gobierno de Puerto Rico estableció como política pública "la más eficaz conservación de los recursos naturales, así como el mayor aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad...". Art. VI, Sec. 19, Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1. 

A casi dos décadas de haberse establecido el referido mandato, éste fue reafirmado por la Asamblea Legislativa al adoptar la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 del 18 de junio de 1970 (Ley Núm. 9), 12 L.P.R.A. § 1121 et seq. (ed. 2003). 

A través de la citada Ley Núm. 9 se sostuvo como política pública el utilizar todos los mecanismos disponibles para promover las condiciones que permitiesen la coexistencia armónica entre el ser humano y su medio ambiente. Como medio para cumplir con la política pública trazada se afirmó, entre otras medidas, la responsabilidad del Estado de "preservar los importantes aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio y asegurar para todos los puertorriqueños paisajes seguros, saludables, productivos y estéticos y culturalmente placenteros".

Otro estatuto mediante el cual el Estado, a través de la Asamblea Legislativa, ha reiterado su compromiso con la más eficaz conservación de los recursos naturales es, precisamente, la Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Ley Núm. 23 del 20 de junio de 1972, 3 L.P.R.A. § 151 et seq.  Dicha ley le impuso al DRNA la responsabilidad de implementar, en lo que respecta a la fase operacional, la política pública ambiental contenida en la Constitución de Puerto Rico. Por su parte, al Secretario del DRNA se le confirió la facultad de aprobar aquella reglamentación necesaria para llevar a cabo los objetivos de la ley sin perjudicar los derechos propietarios garantizados por dicha la Constitución los cuales, como expresáramos anteriormente, fueron también preservados tanto bajo la legislación precursora como bajo las leyes locales sobre este tema. 

Por otra parte, la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales incluyó entre sus disposiciones la siguiente definición del término zona marítimo terrestre:

"El espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles e incluye los terrenos ganados al mar y márgenes de los ríos, hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término sin condiciones significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico, según se define en las leyes aplicables." Véase Artículo 3 de la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, 12 L.P.R.A. §1203(i) Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico, 12 L.P.R.A §1213(O).
	
Así pues, el esquema estatutario vigente al momento de aprobarse el mencionado Reglamento Núm. 4860, mantenía una definición cuyos orígenes se remontan a una legislación decimonónica enfocada en la administración de la zona marítimo terrestre conforme a los intereses comerciales y económicos de la época. No obstante, la interpretación que de esta definición se realice en la actualidad debe estar, necesariamente, enmarcada en la política pública ambiental que rige en nuestro ordenamiento y exige, tanto la conservación y preservación de la zona marítimo terrestre como recurso natural de gran valor ecológico, sociocultural y ambiental como el respeto a la propiedad privada, que tiene también rango constitucional bajo la constitución de Puerto Rico y bajo la Constitución federal. 

El Reglamento 4860 que estableció el Departamento de Recursos Naturales puntualiza que la definición de la zona marítimo terrestre según configurada en la Ley de Muelles y Puertos de 1968, supra, no responde a las necesidades contemporáneas de conservación y preservación. En ese tenor, el Reglamento 4860 señala que la definición vigente responde a intereses imperantes en otro contexto histórico y social por lo cual no satisface la realidad natural, ni exigencias contemporáneas de conservación, preservación y saneamiento.  Así pues, en la declaración de propósito de este reglamento el DRNA afirmó la necesidad de atemperar expresiones legales históricas con realidades naturales y científicas contemporáneas. En ese tenor, el Reglamento precisó los criterios que deben ser considerados al delimitar la zona marítimo terrestre, para reglamentar su uso.  

El citado Reglamento 4860 establece claramente en Artículo 17 que el mismo: "…no podrá ser interpretado en forma y manera que perjudique o menoscabe derechos propietarios."  Por lo tanto, ese Reglamento define la zona marítimo terrestre para poder regular el uso de esta zona en términos ambientales y de conservación, pero no establece que el deslinde de la zona y la identificación de sus servidumbres implique privación de titularidad.

De lo antes citado surgen varios criterios que evidentemente inciden sobre la definición histórica de la zona marítimo terrestre. Ello responde a la necesidad de atemperar la interpretación a las exigencias actuales de conservación y preservación. Al adoptar el Reglamento 4860 el DRNA, primeramente, sostuvo un criterio dual para establecer los límites de la zona marítimo terrestre. Se distingue entre los criterios para precisar los límites de la zona marítimo terrestre en aquellos lugares de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas y otros para los espacios litorales donde las mareas no son sensibles. 

Con el interés de atemperar y esclarecer la definición de la zona marítimo terrestre provista por la legislación vigente, el Reglamento 4860 sostuvo un criterio dual para delimitar esta zona, pero, a su vez, precisó que el DRNA no debe pasar por alto las características topográficas y geográficas que refleje el espacio sobre el cual se realizará el deslinde, en aquellos lugares donde sean sensibles las mareas. 

Basado en lo anterior se crea la controversia en el alcance de una definición que se incorporó en la legislación española del siglo XIX con el propósito de salvaguardar los intereses imperantes en dicho contexto social e histórico. La definición de la zona marítimo terrestre ha sido ampliamente abordada por la doctrina española desde una perspectiva histórica con el propósito de dilucidar el alcance de sus distintos componentes. Así, la doctrina acude a la intención del legislador español de siglo XIX con la aspiración de esclarecer de manera afín a la misma los distintos conflictos que se suscitaban en torno a esta zona del litoral costero.

De otra parte, el Reglamento 4860 dispone que, al realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre, en aquellas costas de Puerto Rico donde son sensibles las mareas, debe tomarse en consideración la información histórica y actual sobre los rasgos topográficos y geográficos del espacio en el cual se lleva a cabo el deslinde. En ausencia de esta información se delimitará la zona en función de las mareas equinocciales.  Al considerar las definiciones que el Reglamento 4860 provee para los rasgos topográficos y geográficos que deben considerarse al deslindar la zona marítimo terrestre para reglamentar su uso, identificamos que comparten el elemento de que son formaciones naturales que dependen de la acción directa, aunque no ininterrumpida, de la marea o el agua del mar. 

El elemento común entre los espacios enumerados es que éstos con excepción de las playas y las dunas calificarían como terrenos bajos que se inundan por acción directa de la marea o del agua del mar. Por su parte, las playas y las dunas constituyen otros factores tan estrechamente vinculados a la zona marítimo terrestre que deben ser considerados al momento de determinar sus límites, usos y conservación.  Así lo estableció el DRNA al aprobar el Reglamento 4860, ejerciendo su conocimiento especializado.  Recordemos que el elemento rector al adoptar esta reglamentación lo fue el interés de atemperar la definición de la zona marítimo terrestre a los adelantos científicos, la política pública ambiental y las necesidades actuales de conservación y preservación de la zona marítimo terrestre.

  Tanto el Reglamento 4860, del DRNA como la sentencia de nuestra más alta curia en Blas Buono Correa v. Hon. Javier Vélez Arocho, 177 D.P.R. 415 (2009), 2009 TSPR 166, relacionada con la definición de la zona marítimo terrestre, se refieren a una definición expandida de la zona marítimo terrestre, exclusivamente para propósitos de reglamentación.  No se refieren ni a definición ni delimitación de los derechos de titularidad, ni al uso por el público para fines de recreación de la playa seca que no forma parte de la zona marítimo terrestre por no ser sujeta al flujo y reflujo de la marea.

Ante el cuadro fáctico expuesto anteriormente, esta Asamblea Legislativa con el interés de atemperar y esclarecer una definición de la zona marítimo terrestre que no menoscabe los derechos de titularidad que son constitucionalmente protegidos y permitir el disfrute tradicional de recreo por el público de la playa seca, entiende meritorio la aprobación de este proyecto de Ley.

DECRÉTASE POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:

Sección 1.-Se enmienda el inciso (n) del Artículo 1.03 de la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968", para que se lea como sigue: 
"Artículo 1.03.-Definiciones. 
Los siguientes términos tendrán a los fines de la aplicación de este capítulo el significado que a continuación se expresa, a menos que otro significado claramente surja del contexto, y el uso del término en singular incluirá el plural y viceversa: 
(a)	...
...
[(n) 	Zona marítimo-terrestre. Significa el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico.]
(n)	Zona Marítima Terrestre- Es Significa el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo hasta donde dónde llega el mayor desplazamiento horizontal de la marea astronómica durante los equinoccios la línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor determinada sobre una época mareal de 19 años, en donde son sensible las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios no ciclónicos hasta donde alcance las olas bajo condiciones meteorológicas típicas documentadas, excluyéndose las marejadas ciclónicas en donde las mareas no son sensible, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensible las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico que es bien común de dominio público. Para establecer la línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor se utilizarán las estaciones mareales según establecidas por la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) en Puerto Rico como fuente primaria de datos y los protocolos técnicos dispuestos en la NOAA Special Publication NOS CO-OPS 2 o en cualquier otro protocolo que sea adoptado por dicha entidad a esos fines. Tierra adentro de la zona marítima terrestre comienzan los bienes de dominio particular.  Lo anterior es sin perjuicio al disfrute tradicional por el público de las arenas de la playa hasta la línea de vegetación para fines no comerciales de recreo y esparcimiento. La franja de un máximo de veinte (20) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de salvamento.  La franja de seis (6) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de vigilancia del litoral, la cual está comprendida y forma parte de la servidumbre de salvamento. En las áreas del archipiélago de Puerto Rico, donde se encuentran acantilados, si los acantilados tienen una elevación mayor o superior a la marejada no ciclónica, en ese caso la servidumbre no es aplicable. 
(o)	…"
Sección 2.-Se enmienda el inciso (i) del Artículo 3 de la Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, según enmendada, conocida como "Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales", para que se lea como sigue:
          		"Artículo 3.-Definiciones. 
A los fines de este capítulo, los siguientes términos tendrán el significado que a continuación se expresa: 
		(a)	...
		...
[(i) 	Zona marítimo-terrestre. El espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos, hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término sin condiciones significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico, según se define en las leyes aplicables.]
(i)	Zona Marítima Terrestre. Será todo espacio de las costas de Puerto Rico según establecido en la definición de Zona Marítima Terrestre en la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968"."
Sección 2.-Se enmienda el inciso (O) del Artículo 3 de la Ley 110-2020, según enmendada, conocida como "Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico", para que se lea como sigue:
		"Artículo 3.-Definiciones.
	A los fines de esta Ley, los siguientes términos tendrán el significado que a continuación se expresa:
Vigilante - Significa cualquier miembro del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico, entre cuyos deberes se encuentra el proteger a las personas y la propiedad, mantener el orden, la seguridad pública y efectuar arrestos.
…
		(O) Zona marítimo-Terrestre - El espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos, hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término sin condiciones significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico, según se define en las leyes aplicables. Significa el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo hasta dónde llega la línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor determinada sobre una época mareal de 19 años, en donde son sensible las mareas, y hasta donde alcance las olas bajo condiciones meteorológicas típicas documentadas, excluyéndose las marejadas ciclónicas en donde las mareas no son sensible, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensible las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico que es bien común de dominio público. Para establecer la línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor se utilizarán las estaciones mareales según establecidas por la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) en Puerto Rico como fuente primaria de datos y los protocolos técnicos dispuestos en la NOAA Special Publication NOS CO-OPS 2 o en cualquier otro protocolo que sea adoptado por dicha entidad a esos fines. Tierra adentro de la zona marítima terrestre comienzan los bienes de dominio particular.  La franja de un máximo de veinte (20) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de salvamento.  La franja de seis (6) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de vigilancia del litoral, la cual está comprendida y forma parte de la servidumbre de salvamento. En las áreas del archipiélago de Puerto Rico, donde se encuentran acantilados, si los acantilados tienen una elevación mayor o superior a la marejada no ciclónica, en ese caso la servidumbre no es aplicable."
	Sección 3.- Nada de lo dispuesto en la presente Ley constituirá ni podrá interpretarse como una limitación al disfrute tradicional por el público de las arenas de la playa hasta la línea de vegetación hidrófila o halófita para fines no comerciales de recreo y esparcimiento, tampoco podrá interpretarse como una limitación a las concesiones otorgadas por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales para el uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público. que forman parte de la Zona Marítimo Terrestre.
	Sección 3 4.- Esta Ley comenzará a regir inmediatamente después en el término de ciento ochenta (180) días contados a partir de su aprobación, período en el cual el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Oficina de Gerencia de Permisos deberán adoptar aquella reglamentación o disposiciones administrativas necesarias para la implementación y consecución de lo aquí establecido.