GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma. Asamblea 4^ta. Sesión

Legislativa Ordinaria

CÁMARA DE REPRESENTANTES

P. de la C. 81

INFORME NEGATIVO

18 de agosto de 2026

A la Cámara de Representantes de Puerto Rico:

La Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, tiene el deber de someter a este Augusto Cuerpo el presente Informe Negativo del Proyecto de la Cámara 81.

Alcance de la Medida

El Proyecto de la Cámara 81, radicado el 2 de enero de 2025, por el Honorable José M. Varela Fernández, busca enmendar el Artículo 2.058 de la Ley 107-2020, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, para disponer que no se efectuarán pagos globales ni parciales a alcaldes, cuyas licencias de vacaciones o enfermedad excedan los sesenta (60) días o los noventa (90) días, respectivamente, según establecido en dicho estatuto; para establecer que la licencia de enfermedad deberá utilizarse en los casos que corresponda, a tenor con la definición y condiciones aplicables contenidas en el cuerpo de la ley; y que la de vacaciones en exceso a lo aquí dispuesto, deberán utilizarse durante los primeros seis (6) meses del año natural siguiente, por lo que no se liquidarán mediante pago.

Según establece la Exposición de Motivos de la medida, el Código Municipal de Puerto Rico, Ley 107-2020 (en adelante, Código Municipal), se concentra en el objetivo de ampliar el marco de acción municipal, al facultar a los ayuntamientos a desempeñarse con mayor autonomía administrativa, financiera y de diverso cariz, así como propiciar la participación ciudadana en los procesos de desarrollo de los municipios.

Parte de esa autonomía se puso de relieve específicamente en el Artículo 2.065 del Código Municipal, que excluyó al personal municipal de la Ley 8-2017, según enmendada, conocida como “Ley para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno de Puerto Rico”, excepto en cuanto a lo relacionado a la Comisión Apelativa del Servicio Público.

Según argumenta el autor de la medida, en la actualidad las controversias relacionadas con el personal municipal son dilucidadas al amparo del Código Municipal y no ya al palio de otros estatutos sobre el tema, aplicables a otras instrumentalidades públicas. Esto a pesar de las similitudes existentes entre las leyes referidas en el párrafo anterior. Como corolario de dichos paralelismos, nuestro más alto foro ha expresado que “es imperativo reiterar que consecuentemente hemos aplicado la jurisprudencia dimanante de casos presentados bajo el palio de estas leyes, a los empleados municipales” (López v. Municipio de Mayagüez, 158 D.P.R. 620 (2003) y; Torres Santiago v. Municipio de Coamo, 2007 T.S.P.R. 46 (2007)).

El Código Municipal también aborda los beneficios marginales para los empleados municipales. Entre éstos, figuran las licencias de vacaciones y enfermedad. Este tipo de derecho, producto de décadas de contiendas obreras, reviste un altísimo interés público. Tal y como reitera Torres Santiago v. Municipio de Coamo, supra, la licencia de vacaciones representa “un hito más en la lucha por la emancipación de los asalariados” y agrega que su propósito es “concederle al empleado un período de descanso que le ayude a reparar periódicamente las fuerzas físicas y mentales que el diario trajín agota, así como brindarle la ocasión de compartir ratos de tranquilidad y sosiego con su familia”. De ahí que concluya que se trata de un período de descanso que no sólo propende al bienestar individual del empleado, sino al de la comunidad en general.

La medida establece que a nivel municipal, este tipo de puesto lo ostenta el alcalde. Su papel protagónico en el ayuntamiento debe interpretarse desde la perspectiva de la honestidad, “la estabilidad y la continuidad en el descargo de las funciones del alcalde, y la prestación ininterrumpida de servicios municipales” (Torres Santiago v. Municipio de Coamo, supra). La verticalidad, la integridad, la probidad y la honradez constituyen valores intrínsecos al ejercicio de su puesto. El alcalde desempeña numerosas gestiones y su puesto trae consigo un mayor grado de responsabilidad.

Así las cosas, es la interpretación del autor, que esta máxima figura municipal debe dirigir, administrar y fiscalizar el funcionamiento del pueblo a su cargo. Después de todo, se trata de la autoridad nominadora, junto al presidente de la legislatura municipal. Como tal, impone las acciones disciplinarias que correspondan. Además, el alcalde prepara una guía de clasificación de funciones para grupos de trabajo del servicio de carrera. Ésta incluye escalas de salario y normas de retribución aplicables a puestos, basándose en el principio de “igual paga por igual trabajo”.

Cónsono con lo anterior, la medida argumenta que el jerarca de todo ayuntamiento debe tener en mente que tanto la licencia de enfermedad como la de vacaciones, articulan herramientas que propenden a su propio bienestar. Tal y como interpretó nuestro Tribunal Supremo en Orsini García v. Secretario de Hacienda 177 D.P.R. 596 (2009), la legislación laboral de Puerto Rico está “orientada a promover la justicia social de la clase trabajadora, garantizando la mayor protección de sus derechos laborales, y que (sic.) su esencia es remedial o reparadora. Por lo cual, su interpretación judicial debe ser liberal y amplia…”.

TRÁMITE LEGISLATIVO

Durante el análisis y evaluación de la medida, la Comisión no celebró vistas públicas. La Comisión de Asuntos Municipales, el 31 de enero de 2025, 3 de febrero de 2025, y 2 de diciembre de 2025, solicitó los comentarios de las siguientes entidades:

• Asociación de Alcaldes de Puero Rico (AAPR)
• Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF)
• Departamento de Justicia (DJ)
• Federación de Alcaldes de Puerto Rico (FAPR)
• Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP)
• Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL)

La Asociación de Alcaldes de Puerto Rico de Puerto Rico (AAPR), mediante memorial de 15 de febrero de 2025, suscrito por su directora ejecutiva, Sra. Verónica Rodríguez Irizarry, expresó su oposición al Proyecto de la Cámara 81. Señaló que los alcaldes, al igual que cualquier otro funcionario público, acumulan licencias de vacaciones y enfermedad conforme a la normativa vigente, y sostuvo que la liquidación de dichas licencias ha sido un mecanismo para compensar el trabajo ininterrumpido que realizan los ejecutivos municipales.

Asimismo, indicó que el Código Municipal de Puerto Rico reconoce a los municipios la facultad de administrar sus recursos humanos y fiscales, por lo que la determinación sobre la administración de los beneficios de los alcaldes debe recaer en los propios municipios y no responder a una imposición legislativa centralizada. Añadió que, a diferencia de otros empleados públicos, los alcaldes no tienen un horario fijo de trabajo ni pueden suspender fácilmente el desempeño de sus funciones, ya que son responsables de la seguridad, el bienestar y la estabilidad de sus municipios en todo momento, incluso durante emergencias como huracanes, terremotos u otras crisis. En ese sentido, afirmó que la acumulación de licencias constituye una consecuencia natural de la carga de trabajo y de la disponibilidad continua que exige el cargo.

Finalmente, la AAPR rechazó la medida por entender que resulta arbitraria e innecesaria para la administración pública municipal y exhortó a la Asamblea Legislativa a considerar alternativas más razonables que no afecten el funcionamiento de los municipios ni los derechos de los alcaldes.

La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF), sometió sus comentarios el 18 de febrero de 2025, representada por el Lcdo. Luis R. Rivera Cruz, Director de Asuntos Intergubernamentales y Asesor Ejecutivo Senior, indicó que, al momento de emitir sus comentarios, del trámite legislativo no surgían memoriales explicativos, documentos complementarios, comentarios de las entidades concernidas ni un análisis fiscal, presupuestario y económico que permitiera evaluar integralmente la medida.

La AAFAF destacó que la Sección 204 de PROMESA exige que las leyes aprobadas sean acompañadas de un estimado formal de su efecto sobre los ingresos y gastos del Gobierno, así como de una certificación sobre su consistencia con el Plan Fiscal certificado. Por ello, sostuvo que los posibles efectos fiscales de las medidas legislativas deben evaluarse durante el trámite legislativo y no luego de su aprobación. Asimismo, señaló que toda legislación que potencialmente afecte los recaudos o los gastos públicos debe cumplir con los parámetros del Plan Fiscal, incluyendo el principio de neutralidad fiscal y la identificación de fuentes de fondos cuando corresponda.

En consecuencia, la AAFAF expresó que mantenía interrogantes fiscales, presupuestarias y programáticas sobre la medida, particularmente por incidir sobre las funciones de los alcaldes y los presupuestos municipales. A esos efectos, recomendó solicitar los comentarios de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, de la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico y de la Federación de Alcaldes de Puerto Rico, a fin de considerar adecuadamente el balance entre la autonomía municipal y la disciplina fiscal. De igual manera, recomendó que la medida estuviera acompañada de un informe de impacto fiscal preparado por la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, conforme a la Ley 1-2023 y al Plan Fiscal certificado. Finalmente, indicó que concedería deferencia a los comentarios de dichas entidades, siempre que estos cumplieran con los parámetros fiscales aplicables, pues esa información le permitiría estar en mejor posición para evaluar la medida en sus aspectos fiscales y presupuestarios.

El Departamento de Justicia (DJ), compareció el 13 de febrero de 2025, mediante memorial firmado por la entonces secretaria designada, honorable Janet Parra Mercado explicó que el propósito de la medida es dual: incentivar a los alcaldes a disfrutar del descanso correspondiente y, a su vez, resguardar los fondos públicos y municipales al limitar o eliminar los pagos por excesos de licencias acumuladas.

Como parte de su análisis, el Departamento destacó que la Sección 1 del Artículo VI de la Constitución de Puerto Rico faculta a la Asamblea Legislativa para crear, reorganizar y determinar el régimen y funcionamiento de los municipios. Asimismo, señaló que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico, los municipios son criaturas de la Asamblea Legislativa y derivan sus poderes y facultades de la delegación legislativa, citando Colón v. Municipio de Guayama, 114 D.P.R. 193 (1983) y la Opinión del secretario de Justicia Núm. 2005-02. Añadió que el Código Municipal, en su Artículo 2.042, establece un sistema propio de recursos humanos para los municipios, separado del régimen dispuesto en la Ley Núm. 8-2017, por lo que dicho Código constituye la fuente principal de derecho para atender las controversias relacionadas con el personal municipal.

El DJ explicó, además, que el Artículo 2.058 del Código Municipal regula las licencias de vacaciones y enfermedad de los empleados municipales y contiene disposiciones particulares sobre la acumulación, disfrute y liquidación de dichas licencias. Señaló que, mientras para los empleados municipales existen excepciones que permiten la liquidación de excesos de licencias por circunstancias extraordinarias del servicio, el proyecto propone establecer un tratamiento distinto para los alcaldes, prohibiendo la liquidación de los excesos acumulados por concepto de licencias de vacaciones y enfermedad y disponiendo que aquellos excesos que no sean utilizados queden sin efecto.

Al analizar la medida, el DJ indicó que el Tribunal Supremo ha reconocido que las licencias de vacaciones y enfermedad responden a importantes objetivos de política pública y tienen como propósito brindar al funcionario un período de descanso y recuperación, citando Torres v. Gobierno de Coamo, 170 DPR 541 (2007). No obstante, destacó que el propio Tribunal Supremo también ha reconocido que, en el caso de ciertos funcionarios, la necesidad del servicio puede justificar que prevalezca el interés público de una buena administración sobre el disfrute de las vacaciones, particularmente en el caso de los alcaldes. Por ello, expresó que el balance entre ambos intereses constituye un asunto de política pública cuya determinación corresponde a la Asamblea Legislativa.

El DJ no identificó impedimento legal alguno para la aprobación de la medida y entendió que las enmiendas propuestas se encuentran comprendidas dentro de la facultad constitucional de la Asamblea Legislativa para legislar. Además, indicó que la propuesta procura establecer normas específicas y uniformes sobre las licencias de vacaciones y enfermedad de los alcaldes, así como evitar que los municipios tengan que desembolsar cantidades significativas de dinero por concepto del pago de excesos de dichas licencias, en protección de las finanzas municipales.

No obstante, recomendó que se considere permitir el pago de los excesos de licencias de vacaciones cuando el alcalde pueda justificar que no pudo disfrutar de las mismas por necesidades del servicio, siempre que dicha autorización sea concedida por la Legislatura Municipal. Asimismo, sugirió enmendar la redacción del proyecto para aclarar que los días acumulados en exceso del límite de noventa (90) días laborables por concepto de licencia de enfermedad que no sean utilizados por el alcalde quedarán sin efecto. Finalmente, recomendó solicitar los comentarios de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal, de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y de los gremios que agrupan a los alcaldes antes de la aprobación de la medida.

La Federación de Alcaldes de Puerto Rico (FAPR), mediante memorial explicativo de 11 de febrero de 2025, suscrito por su director ejecutivo, Sr. Ángel M. Morales Vázquez, expresó su oposición al Proyecto de la Cámara 81 al entender que la medida limita injustificadamente la autonomía municipal reconocida en la Ley Núm. 107-2020, conocida como el Código Municipal de Puerto Rico, y desconoce la realidad de las funciones que desempeñan los alcaldes.

La FAPR señaló que la propuesta pretende prohibir la liquidación de los excesos acumulados por concepto de licencias de vacaciones y enfermedad de los alcaldes, imponiéndoles la obligación de utilizar dichas licencias para evitar excesos de acumulación. No obstante, destacó que el ordenamiento vigente ya atiende este asunto, recordando que la Ley Núm. 69-2014 enmendó la derogada Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 para establecer que los alcaldes debían liquidar el exceso de licencia de vacaciones al 30 de junio del año natural siguiente, disponiendo que, de no realizarse dicha liquidación, los excesos quedarían sin efecto. Indicó, además, que dicho lenguaje fue incorporado posteriormente al Código Municipal, Ley Núm. 107-2020, precisamente para propiciar una sana administración y evitar acumulaciones excesivas de licencias.

Asimismo, la FAPR enfatizó que el Código Municipal declara como política pública proveer a los municipios los poderes y facultades necesarios para asumir su función fundamental en el desarrollo social y económico de sus jurisdicciones, reconociendo que constituyen la entidad gubernamental más cercana al ciudadano y la mejor intérprete de las necesidades de sus comunidades. En ese contexto, sostuvo que los alcaldes, por ser los funcionarios electos más cercanos al pueblo, enfrentan diariamente una amplia gama de responsabilidades dirigidas a garantizar la prestación continua de los servicios esenciales y el bienestar de los residentes, lo que, en muchas ocasiones, les impide disfrutar oportunamente de sus períodos de descanso y vacaciones.

La FAPR argumentó que, debido a la naturaleza permanente de las funciones del cargo, la acumulación de excesos de licencia de vacaciones responde a la carga de trabajo y a la disponibilidad continua que exige el puesto. Por ello, entendió que la norma vigente del Código Municipal resulta justa y adecuada, ya que permite la liquidación anual de dichos excesos, evitando que se pierdan por razón de las necesidades del servicio. Añadió que los alcaldes deben tener el mismo derecho que cualquier otro funcionario o empleado municipal a disfrutar sus licencias en tiempo o, cuando las circunstancias del servicio lo justifiquen, mediante su liquidación, sin imponer restricciones adicionales incompatibles con la realidad de sus funciones. También sostuvo que el propio ordenamiento municipal permite presupuestar anualmente dichos pagos, constituyendo un mecanismo que favorece una administración fiscal ordenada de los recursos públicos municipales.

En apoyo de su posición, la FAPR citó la opinión de la entonces Jueza Asociada Fiol Matta en Torres Santiago v. Municipio de Coamo, 170 DPR 541, donde el Tribunal Supremo destacó la importancia institucional de la figura del alcalde y reiteró que la política pública exige certeza, estabilidad y continuidad en el desempeño de sus funciones, señalando que el alcalde cumple una función esencial para garantizar la prestación ininterrumpida de los servicios municipales. Asimismo, citó Norat Zayas v. Hernández Colón, 131 DPR 614, 624 (1992), donde el Tribunal Supremo expresó que el alcalde desempeña en Puerto Rico una "importante y delicada misión" y tiene la responsabilidad de dirigir y orientar la cosa pública con estricto orden y rectitud.

Además, la FAPR hizo referencia a la obra del profesor Efrén Córdova (op. cit., págs. 196-197), quien describe la doble dimensión de la figura del alcalde: una dimensión paternalista o extralegal, como representante inmediato de la comunidad, y otra dimensión administrativa, que comprende las funciones delegadas por la Asamblea Legislativa, tales como la planificación, organización, supervisión, administración del personal, manejo de las finanzas municipales, relaciones públicas, toma de decisiones y dirección general del municipio. A partir de ese análisis, sostuvo que el alto grado de responsabilidad inherente al cargo justifica un tratamiento distinto respecto al manejo de las licencias.

Finalmente, la FAPR recordó que la Ley Núm. 107-2020 fue aprobada con el propósito de reconocer la autonomía municipal y dotar a los municipios del máximo grado posible de facultades jurídicas, económicas, administrativas, fiscales y financieras para atender los asuntos relacionados con el bienestar general de sus habitantes. En consecuencia, concluyó que las limitaciones laborales propuestas por el Proyecto no resultan consistentes con dicha política pública ni con la autonomía municipal que reconoce el Código Municipal, por lo que no endosó la aprobación de la medida.

La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL), mediante el Informe 2026-333, suscrito por su director ejecutivo, Lcdo. Hecrián D. Martínez Martínez, realizó un análisis del impacto fiscal del Proyecto de la Cámara 81. Como parte de su evaluación, explicó que el estudio parte de la premisa de que los alcaldes acumulan anualmente treinta (30) días de licencia de vacaciones y dieciocho (18) días de licencia por enfermedad. No obstante, señaló que, conforme al Artículo 2.058(a) del Código Municipal de Puerto Rico, los alcaldes pueden acumular hasta un máximo de sesenta (60) días de licencia de vacaciones.

Para estimar el impacto fiscal de la medida, la OPAL utilizó como supuestos que los alcaldes no disfrutan la totalidad de su licencia de vacaciones durante el año fiscal, acumulando el máximo permitido de sesenta (60) días; que cada mes equivale a veinte (20) días laborables; y que dicho máximo de acumulación representa aproximadamente tres (3) meses de salario. Con base en esos criterios, calculó el posible pago por concepto del exceso de licencias para cada alcalde utilizando su salario mensual vigente y posteriormente consolidó los resultados para obtener un estimado agregado. A tales efectos se realizó la siguiente tabla:

Cabe señalar que, en aquellos casos en los que la cuantía no se especifica y se identifican con un asterisco (*), ello obedece a que dichos funcionarios (al momento de la preparación del informe) se encuentran acogidos al Sistema de Retiro, por lo que no reciben compensación.

Análisis de la Medida

Del historial legislativo surge que la propuesta contenida en el P. de la C. 81, ya ha sido considerada anteriormente. Específicamente el 4 de enero de 2021, el autor de la medida presentó el P. de la C. 50. Sobre tal medida se presentó un informe el 17 de junio de 2022, por la Comisión de Autonomía Municipal, Descentralización y Regionalización. La medida fue incluida en el Calendario de Órdenes Especiales del Día, pero no recibió ningún trámite legislativo ulterior.

En primer lugar, la Comisión entiende que la medida resulta innecesaria, toda vez que el ordenamiento jurídico vigente ya regula el manejo de las licencias de vacaciones de los alcaldes. Tanto la Asociación como la Federación de Alcaldes señalaron que la Ley Núm. 69-2014, posteriormente incorporada al Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107-2020, estableció un mecanismo para evitar acumulaciones excesivas al disponer que el exceso de licencia de vacaciones debe liquidarse al 30 de junio del año siguiente y que, de no realizarse dicha liquidación, los excesos quedan sin efecto. En consecuencia, ambas entidades sostuvieron que la medida bajo análisis introduce restricciones adicionales sin demostrar que el marco legal actual haya resultado insuficiente para atender la situación planteada.

De igual manera, de los comentarios recibidos por los deponentes, se demuestra que la medida no toma en consideración la naturaleza particular de las funciones que desempeñan los alcaldes. Los gremios municipales destacaron que los alcaldes carecen de un horario fijo de trabajo y permanecen disponibles de forma continua para atender emergencias, dirigir la administración municipal y garantizar la prestación ininterrumpida de los servicios esenciales. A esos efectos, argumentaron que la acumulación de licencias constituye una consecuencia de las responsabilidades inherentes al cargo y no un uso indebido del beneficio. De igual forma, el Departamento de Justicia reconoció que el Tribunal Supremo de Puerto Rico, en Torres v. Gobierno de Coamo, 170 DPR 541 (2007), ha reconocido que, tratándose de determinados funcionarios públicos, la necesidad del servicio puede justificar que prevalezca el interés público sobre el disfrute oportuno de las vacaciones, por lo que el balance entre ambos intereses constituye una determinación de política pública que corresponde realizar a la Asamblea Legislativa.

Impacto Fiscal

Según el Informe de la OPAL, la aprobación del Proyecto podría resultar en un ahorro para las finanzas municipales estimado de un millón trescientos mil dólares. ($1,300,000).

En cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como el “Código Municipal de Puerto Rico” (21 L.P.R.A. § 7012), toda vez que la Comisión no recomienda la aprobación de la medida, el impacto fiscal identificado por la OPAL no llegaría a materializarse.

Conclusión

Por todos los fundamentos expuestos, luego del análisis exhaustivo y del proceso legislativo pertinente de la medida, la Comisión de Asuntos Municipales no recomienda la aprobación del Proyecto de la Cámara 81.

Respetuosamente sometido,

Luis Pérez Ortiz

Presidente

Comisión de Asuntos Municipales