GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 1ra Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 223
INFORME NEGATIVO
17 de junio de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 223.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto del Senado 223 propone crear la “Ley para la Protección y Restauración de Dunas”. También busca enmendar el Artículo 13 de la Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968, según conocida como la “Ley para Reglamentar la Extracción de Arena, Grava y Piedra”. Esta medida tiene el propósito de establecer un marco legal para proteger las dunas costeras de Puerto Rico, ecosistemas esenciales para la protección de comunidades costeras frente al impacto de marejadas ciclónicas, huracanes y la erosión causada por el aumento del nivel del mar.
Las dunas funcionan como barreras naturales que absorben la fuerza del oleaje y previenen daños mayores a residencias, caminos, infraestructuras críticas y espacios naturales protegidos. Por décadas, las dunas alrededor de Puerto Rico han sido explotadas comercialmente hablando por lo que se ha evidenciado una reducción de estas estructuras a través de toda la isla. Algunos grupos que se han dado a la tarea de trabajar para la restauración de las dunas han utilizado el proceso de plantar hileras de paletas de madera que recrean el comportamiento de las plantas y atrapan la arena en áreas específicas. También se utilizan puentes de madera para evitar el impacto a las dunas, ya que la estabilización de estas se ve amenazada por el tránsito de vehículos y personas.
En otras ocasiones, los ayuntamientos, residentes de propiedades aledañas a la costa y hasta agencias federales han optado por depositar y revestir piedras de gran tamaño en las zonas de salvamento de las playas para recrear inicialmente las dunas, plantar vegetación susceptible al área y permitir el restablecimiento del ecosistema.
El P. del S. 223 enmienda el régimen de sanciones de la Ley 132-1968 para definir como delito grave la destrucción de estas estructuras, imponiendo penas fijas de reclusión de tres (3) años y elevándolas a ocho (8) años si las estructuras fueron sufragadas total o parcialmente con fondos públicos. En el caso de personas jurídicas, se mencionan multas que pueden alcanzar los $30,000. La medida también establece como requisito la restitución de los daños causados, promoviendo así un enfoque de justicia restaurativa. Cada día de infracción es considerado una falta independiente, lo que permite una aplicación más rigurosa del ordenamiento jurídico en casos de daño continuo. El alcance se extiende más allá del fortalecimiento de las penas penales. Establece un compromiso del Estado con la resiliencia costera, la gestión sostenible de recursos naturales y la protección de las inversiones públicas y comunitarias dirigidas a restaurar y preservar las dunas. La medida representa un paso afirmativo en favor de la conservación ecológica, el manejo adaptativo al cambio climático y la participación ciudadana en la protección de los bienes naturales comunes.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluación del P. del S. 223 solicitó memoriales explicativos a la Oficina de Gerencia y Permisos adscrita al Departamento de Desarrollo y Económico y Comercio, al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.
Departamento de Desarrollo y Económico y Comercio
Oficina de Gerencia y Permiso (OGPe)
El Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (en adelante “DDEC”) comienza su memorial explicativo haciendo constar que la Oficina de Gerencia y Permisos (en adelante “OGPe”) “es una Secretaría Auxiliar creada en virtud de la Ley 161-2009, según enmendada, y cuya función principal es facilitar y propiciar el desarrollo integral, económico, social y físico sostenible de Puerto Rico que pueda resultar en el crecimiento de más, mejores y diversas industrias y en la creación de empleos en el sector privado y para garantizar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas de planificación.
El DDEC expresó que reconoce como loable la intención del Proyecto del Senado 223, el cual busca crear la “Ley para la Protección y Restauración de Dunas”. No obstante, la agencia planteó dos recomendaciones técnicas al lenguaje de la medida. En primer lugar, sugirió que se clarifique el contenido del Artículo 13, específicamente en la línea 9 de la página 5, ya que no se define con precisión si la infracción mencionada en dicho artículo es de carácter penal o administrativa. En segundo lugar, la OGPe observó que el proyecto hace referencia al antiguo Tribunal de Distrito, extinto bajo la Ley Núm. 201-2003. Propuso actualizar el lenguaje legal para referirse correctamente al Tribunal de Primera Instancia Sala Superior, que es el foro judicial correspondiente en la actualidad para los delitos de categoría grave establecidos en la medida.
A pesar de estas observaciones, el DDEC manifestó no tener objeción al contenido sustantivo del proyecto por tratarse de una medida con la intención de recrear las dunas en algunos sectores y devolverles su utilidad. Además, reconoció la importancia ecológica de las dunas en la costa de Puerto Rico, así como su rol en la biodiversidad y el equilibrio natural de los ecosistemas costeros. La agencia expresó deferencia a los comentarios de las agencias ambientales con jurisdicción directa sobre el manejo y restauración de estos sistemas naturales. Finalmente, reiteró su disposición para colaborar en el análisis y aclaración de cualquier aspecto adicional del proyecto, siempre que se atiendan los señalamientos técnicos expresados en su análisis.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) reconoció que el Proyecto del Senado 223 parte de una intención positiva al proponer la creación de la “Ley para la Protección y Restauración de Dunas”. La agencia destacó la importancia de las dunas como ecosistemas esenciales que protegen las comunidades costeras y apoyó firmemente la necesidad de fortalecer su protección y restauración. No obstante, el DRNA expresó reservas respecto a la conveniencia de crear una nueva ley específica para este fin. En su análisis, la agencia argumentó que el marco legal vigente particularmente la Ley Núm. 132 de 1968 y sus reglamentos ya establece las bases necesarias para proteger estos ecosistemas, incluyendo penalidades por extracción y destrucción no autorizada de materiales en terrenos públicos o privados. En lugar de legislar una ley adicional, el DRNA recomendó fortalecer y actualizar la Ley 132, especialmente mediante el aumento de sanciones y la ampliación de disposiciones que refuercen el efecto disuasivo contra daños a las dunas y sus estructuras de restauración.
Asimismo, el DRNA reconoció que medidas como la siembra de especies nativas, la instalación de cercas para captura de arena, y el uso de barreras naturales o estructuras de atrapamiento han demostrado ser efectivas para la estabilización de dunas. Por lo tanto, coincidió en que proteger estas intervenciones es esencial, pero reiteró que ello puede lograrse dentro del marco legal existente, sin necesidad de una legislación nueva que podría resultar redundante para la gestión pública. En conclusión, el DRNA no endosó la creación de una nueva legislación como propone el P. del S. 223, y recomendó como alternativa legislativa la modificación de la Ley Núm. 132-1968, fortaleciendo su alcance y sus sanciones, con el fin de garantizar una protección efectiva y práctica de las dunas sin imponer una carga normativa adicional.
El Proyecto del Senado 223 propone la creación de la “Ley para la Protección y Restauración de Dunas” y la enmienda del Artículo 13 de la Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968, con el fin de establecer sanciones penales más severas contra la destrucción de dunas costeras y las estructuras utilizadas para su restauración.
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), agencia con peritaje directo en la materia destacó que la Ley Núm. 132-1968 ya ofrece un andamiaje legal adecuado para proteger los sistemas de dunas e incluso contempla penalidades por actividades que los destruyan o afecten los mismos. La agencia recomienda fortalecer esta legislación existente mediante enmiendas puntuales que actualicen las sanciones, refuercen las disposiciones operativas y amplíen su capacidad disuasiva. Es por esto que crear una ley adicional que aborde lo ya regulado no solo representa una duplicidad normativa, sino que además puede generar ambigüedades interpretativas, dificultando su aplicación y fiscalización por parte del personal.
Por otro lado, el DDEC no objetó la intención de la medida, pero sí señaló deficiencias técnicas en el texto propuesto. Entre ellas, la falta de claridad respecto al tipo de infracción (si es penal o administrativa) y la referencia incorrecta al extinto Tribunal de Distrito, cuando el foro judicial actual para casos graves es el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior. Estos errores de técnica legislativa comprometen la validez estructural de la medida, al generar disposiciones que podrían resultar inaplicables o vulnerables a impugnaciones legales.
Desde el punto de vista legislativo, es importante destacar que el Proyecto del Senado 223 fue presentado apenas nueve días después del Proyecto del Senado 79, el cual también enmendó el Artículo 13 de la Ley 132 y fue aprobado por el Senado durante esta misma sesión legislativa. Ambos proyectos fueron presentados, referidos y leídos el mismo día. Sin embargo, el P. del S. 79 culminó exitosamente su trámite legislativo el 7 de abril de 2025. Esto genera un conflicto potencial de interpretación, superposición y coherencia normativa. Aprobar una enmienda legislativa adicional sobre un mismo artículo en una misma sesión ordinaria, sin coordinación con la anterior, debilita los principios de técnica legislativa y expone al sistema legal a contradicciones innecesarias. Además, podría sentar un precedente negativo para la tramitación de futuras medidas, incentivando la fragmentación de esfuerzos legislativos sobre asuntos que deben atenderse de forma integrada y coherente.
Por todas las razones antes expuestas incluyendo el marco legal vigente, las reservas planteadas por las agencias concernidas, las deficiencias en técnica legislativa y la viabilidad de atender los propósitos de la medida mediante legislación ya aprobada esta Comisión recomienda que no se apruebe el Proyecto del Senado 223.
IMPACTO FISCAL
La OPAL señaló que el P. del S. 223 no tiene impacto fiscal presupuestario puesto que su intención es regular y disuadir la conducta individual y establecer penas por su transgresión.
IMPACTO FISCAL MUNICIPAL
En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 223 no impone una obligación económica en el presupuesto de los gobiernos municipales.
CONCLUSIÓN
La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico ha evaluado el Proyecto del Senado 223, que propone crear la “Ley para la Protección y Restauración de Dunas” y enmendar el Artículo 13 de la Ley Núm. 132-1968. Si bien la intención de fortalecer la protección de los ecosistemas dunares es legítima y loable, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales ha señalado que la legislación vigente ya establece mecanismos adecuados para atender esta necesidad, y que sería más efectivo fortalecer la ley existente mediante enmiendas puntuales, en lugar de aprobar una nueva legislación que podría generar duplicidad normativa.
Además, esta Comisión observa que el artículo que se propone enmendar ya fue modificado mediante el Proyecto del Senado 79, aprobado en esta misma sesión legislativa. En ese contexto, continuar enmendando un mismo artículo mediante medidas separadas podría dar paso a inconsistencias jurídicas y debilitar la coherencia del marco legal ambiental vigente. Por consiguiente, esta Comisión recomienda que no se apruebe el Proyecto del Senado 223.
Respetuosamente sometido,
Hon. Marissa Jiménez Santoni
Presidenta
Comisión de Turismo y
Recursos Naturales y Ambientales
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