GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma Asamblea 1^ra Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 229

INFORME NEGATIVO

18 de junio de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 229.

ALCANCE DE LA MEDIDA

“Ley de protección de tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas”; establecer la política pública y prohibición para la protección y conservación de estas áreas; establecer la responsabilidad de la Oficina de Gerencia y Permisos, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y a la Junta de Planificación de Puerto Rico para instrumentar reglamentos y procedimientos que protejan las tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas; y para decretar otras disposiciones complementarias.

El Proyecto del Senado 229 tiene como objetivo central establecer un marco legal para la protección de tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas en Puerto Rico, mediante la adopción de una política pública sobre reglamentación de prohibiciones específicas para evitar el uso indebido de estos terrenos en actividades de producción energética industrial. Para lograrlo, la medida crea la “Ley de protección de tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas”, la cual delimita el uso permitido de estos espacios según criterios previamente definidos por las autoridades de planificación territorial y ambientales del país.

La medida dispone que quedará prohibido el desarrollo de proyectos fotovoltaicos, eólicos u otras tecnologías energéticas sobre terrenos clasificados como Suelo Rústico Especialmente Protegido Agrícola (SERP-A), Agrícola Productivo (AP), así como en aquellas zonas identificadas como bosques o áreas naturales protegidas por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), la Junta de Planificación o mediante ley especial. Esta restricción está basada en estudios recientes que demuestran la incompatibilidad de muchas instalaciones energéticas actuales con el uso agrícola activo o la conservación ecológica, debido a la reducción significativa de radiación solar para cultivos y a la alteración de hábitats sensibles.

Además, la medida otorga responsabilidades operacionales y regulatorias a varias agencias públicas. La Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) estará a cargo de hacer cumplir estas disposiciones al momento de evaluar solicitudes de construcción o desarrollo en los terrenos protegidos. Paralelamente, el DRNA y la Junta de Planificación deberán desarrollar los reglamentos y procedimientos necesarios para implementar eficazmente esta política pública. Estas entidades también serán responsables de mantener actualizados los mapas y clasificaciones oficiales de uso de terrenos, garantizando que se delimiten con precisión las áreas bajo protección.

El proyecto también establece una cláusula de supremacía que asegura que sus disposiciones prevalezcan sobre cualquier otra ley, norma o reglamento que no esté en armonía con su contenido, y una cláusula de separabilidad que garantiza la continuidad del resto de la ley en caso de que alguna parte sea declarada inválida. La medida refuerza el marco institucional existente con herramientas concretas de aplicación y control, especialmente en un contexto de presión creciente sobre el uso de suelo debido a la expansión de la infraestructura energética.

El P. del S. 229 articula una respuesta legal e institucional frente a la disminución progresiva de las tierras agrícolas y la reducción documentada de la cobertura forestal en la isla. A través de un enfoque interagencial y normativo, la medida busca frenar esta tendencia y conservar espacios vitales para la seguridad alimentaria, la biodiversidad y el equilibrio ambiental.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluación del P. del S. 229 solicitó memoriales explicativos a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la Junta de Planificación, a la Autoridad de Tierras de Puerto Rico, a la Oficina de Gerencia y Permisos y la Administración de Terrenos. No obstante, al momento de redactar este informe, la Junta de Planificación no había emitido respuesta formal a la solicitud de memorial enviada como parte del proceso de evaluación del P. del S. 229.

La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales estableció contacto inicial con la agencia el 15 de abril mediante comunicación oficial. Posteriormente, se realizaron gestiones de seguimiento los días 16 de mayo, 4 de junio, 10 de junio, 11 de junio y 12 de junio, reiterando la solicitud y ofreciendo un término razonable para su cumplimiento. A pesar de estos esfuerzos, la agencia no ha remitido el documento requerido. Estas acciones responden al interés de la Comisión por contar con insumos técnicos y administrativos que contribuyan a la evaluación rigurosa de la medida bajo su consideración.

Departamento de Recursos Naturales

El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante “DRNA”) presentó su memorial explicativo en relación con el Proyecto del Senado 229, reconociendo el objetivo de fortalecer la protección de tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas. En su análisis, el DRNA expresó que las funciones relacionadas con la administración, conservación y uso sostenible de los recursos naturales están definidas por la Ley Núm. 23-1972 conocida como la ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, según enmendada; la Ley 416-2004 conocida como la Ley sobre Política Pública Ambiental, según enmendada y la Ley 171-2018 conocida como el Plan de Reorganización del DRNA, mediante la cual se consolidaron en esta agencia funciones previamente delegadas a otras entidades ambientales.

El DRNA destacó que su misión abarca la protección y administración de los recursos naturales y ambientales de Puerto Rico, incluyendo bosques, vida silvestre, áreas naturales protegidas, arrecifes de coral, y bienes de dominio público marítimo-terrestre. También administra parques nacionales, centros vacacionales, y regula la disposición de desperdicios sólidos, entre otras áreas. En ese contexto, la agencia recalcó que su función es balancear la conservación ambiental con el desarrollo económico ordenado de la isla.

En cuanto al contenido del proyecto, el DRNA señaló que las disposiciones relacionadas con áreas naturales protegidas ya se encuentran reguladas por leyes y reglamentos vigentes, como la Ley Núm. 133-1975 conocida como la Ley de Bosques de Puerto Rico y el Reglamento Núm. 8013, el cual rige la autorización, concesión y uso en áreas naturales protegidas mediante un marco detallado que contempla la protección y aprovechamiento racional de estos recursos. En virtud de este reglamento, se establecen mecanismos claros para controlar la ocupación, uso y desarrollo en dichas zonas, incluyendo permisos para mejoras o estructuras temporeras.

La agencia subrayó que en su jurisdicción actual ya existen planes de manejo y reglamentos que establecen la prohibición de usos incompatibles con la conservación en áreas naturales protegidas. Por tanto, consideró que la medida propuesta en ese aspecto podría ser redundante. También aclaró que no posee jurisdicción directa sobre terrenos agrícolas. Su intervención en esos casos se limita a terrenos forestales o zonas agrícolas bajo criterios de conservación, cuya jurisdicción primaria corresponde al Departamento de Agricultura.

Respecto al resto de los terrenos fuera de su jurisdicción directa, el DRNA indicó que la normativa vigente asigna a la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) la facultad de evaluar el cumplimiento de las restricciones de uso de suelo aplicables mediante los procesos de permisos. Por ello, la implementación efectiva de la política pública sobre el uso de terrenos agrícolas requiere de una acción coordinada entre el DRNA, la OGPe, la Junta de Planificación y el Departamento de Agricultura.

En su conclusión, el DRNA afirmó que el proyecto cumple un propósito importante. Sin embargo, señaló que la prohibición propuesta en áreas naturales protegidas ya está contemplada dentro del marco normativo vigente. Por tanto, recomendó que se enfoquen los esfuerzos legislativos en mejorar la implementación y supervisión de las leyes actuales para evitar duplicidad de normativas.

Departamento de Desarrollo Económico y Comercio

Oficina de Gerencia y Permiso (OGPe)

El Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (en adelante "DDEC") comienza su memorial explicativo haciendo constar que la Oficina de Gerencia y Permisos (en adelante "OGPe") "es una Secretaría Auxiliar creada en virtud de la Ley 161-2009, según enmendada, y cuya función principal es facilitar y propiciar el desarrollo integral, económico, social y físico sostenible de Puerto Rico que pueda resultar en el crecimiento de más, mejores y diversas industrias y en la creación de empleos en el sector privado y para garantizar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas de planificación.

Lagencia presentó un memorial en el que reconoce la intención loable del Proyecto del Senado 229 de proteger tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas frente a desarrollos energéticos industriales. No obstante, la agencia sostiene que la medida resulta innecesaria y problemática en su forma actual, debido a que la política pública energética y ambiental vigente ya contempla regulaciones robustas y mecanismos de balance entre desarrollo y conservación. El memorial destaca que la OGPe actúa como entidad evaluadora y otorgante de permisos para proyectos de infraestructura, incluyendo energía renovable, conforme a la Ley 161-2009 y el Reglamento Conjunto 2023. Este proceso ya requiere que cada caso sea evaluado individualmente en coordinación con agencias pertinentes como el DRNA, el Departamento de Agricultura y el Instituto de Cultura Puertorriqueña. A través del mecanismo de consulta de ubicación, se consideran factores como la viabilidad del uso propuesto, el impacto sobre la comunidad, la infraestructura disponible y la clasificación territorial del predio, garantizando un proceso técnico y contextualizado.

En su análisis, el DDEC subraya que el sistema legal actual, entiéndase la Ley Núm. 57-2014 conocida como la Ley de Trasnformación y Alivio Energético de Puerto Rico; la Ley Núm. 17-2019 conocida como la Ley de Política Pública de Energética de Puerto Rico y la Ley Núm. 416-2004 conocida como la Ley sobre Politica Pública Ambiental, ya establecen los parámetros necesarios para el desarrollo energético sostenible, incluyendo la diversificación de fuentes, la reducción de combustibles fósiles, la protección ambiental y la obligación de considerar criterios de mitigación y adaptación ante el cambio climático. También citan los argumentos persuasivos contenidos en el caso Liga de Ciudades v. Negociado de Energía, Caso Núm. KLAN202400025 del Tribunal de Apelaciones en el cual se reafirma la jurisdicción exclusiva del Negociado de Energía en la planificación estratégica del sistema energético.

El DDEC resalta que el proyecto podría limitar el desarrollo de iniciativas agrovoltaicas señalando estudios del National Renewable Energy Laboratory (NREL) que demuestran la viabilidad de tales modelos bajo ciertas condiciones técnicas. En lugar de prohibiciones absolutas, la agencia favorece regulaciones flexibles que permitan aprovechar terrenos agrícolas sin comprometer su uso primario, especialmente ante la necesidad urgente de restablecer un sistema eléctrico resiliente tras desastres naturales y emergencias energéticas recientes.

En conclusión, el DDEC y la OGPe no endosan la aprobación del P. del S. 229, al considerar que sus disposiciones resultan redundantes frente a leyes, reglamentos y órdenes administrativas ya vigentes. La agencia aboga por fortalecer la implementación y supervisión del marco normativo actual, en lugar de establecer una nueva ley que pueda generar conflictos o dificultar el cumplimiento de los objetivos energéticos y económicos del país.

Autoridad de Tierras de Puerto Rico

La Autoridad de Tierras de Puerto Rico (en adelante la “ATPR”) expresó su respaldo al Proyecto del Senado 229 mediante comunicación oficial dirigida a la Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado. En su análisis, la agencia destacó que el contenido de esta medida responde directamente a su misión institucional establecida en virtud de la Ley Núm. 26 de 12 de abril de 1941 conocida como la Ley de Tierras de Puerto Rico, según enmendada, la cual le encomienda proteger, administrar y promover el uso agrícola sostenible de los terrenos públicos.

En su memorial, la ATPR señala que el proyecto de ley establece una política pública sólida y clara orientada a conservar terrenos agrícolas, bosques y áreas naturales clasificadas como protegidas. A través de la creación de un marco regulatorio que prohíbe usos incompatibles con el valor ecológico o productivo de estas zonas, la medida fortalece los objetivos programáticos de la Autoridad. Estos incluyen garantizar la disponibilidad de tierras cultivables, fomentar la seguridad alimentaria mediante la producción agrícola interna y prevenir la pérdida de suelos a causa de la construción descontrolada o desarrollos industriales no compatibles.

La agencia también subraya que la medida delega responsabilidades claves a la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe), al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) y a la Junta de Planificación, quienes deberán desarrollar los reglamentos y procedimientos necesarios para garantizar el cumplimiento efectivo de la política pública propuesta. Este diseño interagencial es valorado como un componente esencial para asegurar la implementación práctica y coordinada de la ley.

En cuanto a preocupaciones relacionadas con el posible impacto sobre la política energética del país, la ATPR reconoce que la medida podría implicar retos para proyectos de generación renovable a gran escala por la restricción en terrenos disponibles. No obstante, argumenta que esta situación no debe considerarse un obstáculo, sino una oportunidad para incentivar soluciones tecnológicas innovadoras. La agencia menciona alternativas como los sistemas agrovoltaicos, el uso de techos industriales y la instalación de sistemas de generación sobre estructuras previamente impactadas como vías viables para conciliar sostenibilidad energética con seguridad alimentaria.

Finalmente, la ATPR concluye que el Proyecto del Senado 229 refuerza la política pública de uso sostenible del suelo en Puerto Rico, fomenta un desarrollo energético y urbano ordenado y se alinea con los principios de justicia ambiental y alimentaria. La agencia reitera su compromiso institucional con la protección del patrimonio agrícola del país y su disponibilidad para la producción presente y futura.

Administración de Terrenos

La Administración de Terrenos de Puerto Rico emitió un memorial en respuesta al Proyecto del Senado 229, mediante el cual expresó su reconocimiento al interés legislativo de proteger los recursos naturales y agrícolas del país. La agencia indicó que el contenido de la medida guarda relación directa con su misión institucional, conforme a la Ley 13-1962 conocida como la Ley de Administración de Terrenos de Puerto Rico, según enmendada, mediante la cual se le encomienda garantizar la disponibilidad de terrenos públicos para su desarrollo o conservación, así como fomentar la planificación, el desarrollo agrícola y la protección ambiental.

No obstante, la Administración expuso reservas en cuanto a la redacción actual del proyecto, particularmente con relación a la prohibición absoluta del uso de tierras agrícolas para el desarrollo de proyectos de generación fotovoltaica o eólica. La agencia argumentó que este tipo de disposición general podría entrar en tensión con las estrategias de clasificación y calificación de suelos, cuyo objetivo es procurar un balance entre la conservación, el desarrollo económico y las necesidades energéticas del país.

Como parte de su análisis, la Administración de Terrenos hizo referencia al informe final del Proyecto AgroEnergía PR, citando que la actual configuración de las granjas solares en Puerto Rico no favorece el desarrollo agrícola por la limitación de irradiación solar bajo los paneles y la falta de espacio entre hileras para tareas de cultivo. Sin embargo, la agencia señaló que dicho informe no descarta del todo los proyectos energéticos en suelos agrícolas, sino que recomienda adaptar mejores prácticas de manejo, desarrollar modelos agrovoltaicos y considerar parámetros técnicos ajustados a la realidad de la isla. El informe incluso plantea que este tipo de proyectos podría ser beneficioso para agricultores que implementen sistemas de generación solar en sus propiedades mediante esquemas de “net metering”.

Desde esa perspectiva, la Administración de Terrenos sostuvo que, en lugar de prohibiciones categóricas, debe promoverse la elaboración de normativas que regulen el uso dual del suelo bajo criterios de sustentabilidad. Esto incluye establecer prácticas de diseño que minimicen el impacto sobre la tierra, mecanismos para la desinstalación de infraestructura al concluir los proyectos, y procesos reglamentados que viabilicen la coexistencia entre agricultura y generación energética.

Finalmente, la agencia concluyó que, si bien respalda el objetivo de proteger terrenos agrícolas y naturales, no puede apoyar la aprobación del proyecto tal como redactado. En su lugar, recomendó la armonización de las necesidades energéticas, alimentarias y ambientales mediante reglamentación técnica que permita la convivencia entre estos usos sin menoscabar el valor ecológico o agrícola del suelo.

Aunque el P. del S. 229 persigue un fin meritorio al proteger terrenos agrícolas y áreas naturales, su propuesta de prohibición absoluta al desarrollo de proyectos de energía renovable en estas zonas contradice el marco legal vigente y los esfuerzos actuales para transformar el sistema energético de Puerto Rico. Agencias como el DDEC, OGPe y la Administración de Terrenos han señalado que ya existen leyes, reglamentos y procesos que permiten evaluar caso a caso la viabilidad de estos proyectos, tomando en cuenta factores técnicos, ambientales y sociales. Han destacado que la generación de energía renovable no siempre es incompatible con el uso agrícola y que modelos como los agrovoltaicos pueden armonizar ambos propósitos. Limitar de forma rígida el acceso a terrenos podría poner en riesgo los avances logrados bajo la Ley Núm. 17-2019 ante y afectar los objetivos del Estudio PR100 del Departamento de Energía federal, que confirma que alcanzar un sistema 100% renovable al 2050 es viable. Esta medida podría entorpecer esa transición y elevar costos innecesarios.

La Junta de Planificación (en adelante “JP”) no ha emitido su posición formal respecto al Proyecto del Senado 229, a pesar de las múltiples gestiones realizadas por esta Comisión. Dado que la medida tiene implicaciones directas sobre la planificación territorial y el uso de terrenos, resulta imprescindible conocer el análisis técnico de la JP para validar la viabilidad y coherencia del proyecto con los instrumentos de planificación vigentes. Esta Comisión entiende que, antes de proceder con la evaluación sustantiva de la medida, deben atenderse estas omisiones y asegurarse la participación activa de la JP, con el fin de garantizar un marco de acción coordinado, coherente y ajustado a la política pública del ordenamiento territorial. Por lo tanto, esta Comisión no recomienda la aprobación del P. del S. 229. En su lugar, se deben fortalecer los mecanismos de evaluación existentes, asegurando un balance entre conservación ambiental y desarrollo energético sostenible.

IMPACTO FISCAL

La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) evaluó el efecto fiscal del Proyecto del Senado 229 y concluyó que no se puede precisar su impacto económico directo sobre el Fondo General. La medida propone la prohibición del desarrollo de proyectos energéticos en tierras agrícolas, bosques y áreas naturales protegidas, no contempla asignaciones presupuestarias nuevas ni requiere de recursos adicionales por parte de las agencias a las que se delega su implementación entiéndase la Oficina de Gerencia de Permisos, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Junta de Planificación. Estas responsabilidades, según OPAL, se alinean con las funciones ya establecidas por ley para dichas entidades.

Sin embargo, OPAL advirtió que la aplicación del P. del S. 229 podría implicar un incremento indirecto en los costos de transición a energías renovables en el país. Basándose en el estudio PR-100 del Departamento de Energía de los Estados Unidos, se indica que limitar el acceso a terrenos agrícolas y ecológicos para proyectos fotovoltaicos o eólicos podría reducir las economías de escala, al requerirse una mayor cantidad de instalaciones más pequeñas y dispersas. Esta fragmentación, según el análisis, aumentaría los costos de infraestructura e implementación y además, podría dificultar el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley Núm. 17-2019 ante sobre política pública energética, así como los objetivos trazados en el Plan Fiscal certificado del Gobierno de Puerto Rico.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 229 no impone una obligación económica en el presupuesto de los gobiernos municipales.

CONCLUSIÓN

La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico reconoce la intención del P. del S. 229 de establecer disposiciones relacionadas a la conservación y clasificación de terrenos para fines ambientales y de conservación. No obstante, tras evaluar los memoriales recibidos y las preocupaciones expresadas por las agencias consultadas, esta Comisión entiende que la medida, en su redacción actual, carece de especificidad en su ejecución y podría entrar en conflicto con otras disposiciones legales vigentes, incluyendo aquellas relacionadas con la administración y disposición de terrenos públicos. Particularmente, la falta de posicionamiento de la Junta de Planificación y de otras entidades claves limita una evaluación integral sobre los impactos administrativos y jurídicos del proyecto. Por tanto, esta Comisión recomienda que, previo a considerar su aprobación, se atiendan las observaciones presentadas, se incorporen enmiendas que fortalezcan el marco operativo propuesto y se obtenga la opinión técnica de las agencias pertinentes, a fin de asegurar que la medida responda a un propósito claro, viable y coherente.

Respetuosamente sometido,

Hon. Marissa Jiménez Santoni

Presidenta

Comisión de Turismo, Recursos Naturales

y Ambientales