GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma Asamblea 1^ra Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 319

INFORME POSITIVO

17 de junio de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO

Las comisiones de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo; y de Asuntos Municipales, previo estudio y consideración, recomiendan la aprobación del P. del S. 319, con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña a este informe.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El P. del S. 319 tiene como propósito “…añadir un nuevo Capítulo 3 al Subtítulo A de la Ley 60-2019, según enmendada, conocida como “Código de Incentivos de Puerto Rico”, a los fines de reconocer la autonomía municipal en todo proceso de aprobación de decretos, incentivos, subsidios, reembolsos, beneficios contributivos o financieros que afecten los recaudos municipales; y para otros fines relacionados”.

Su Exposición de Motivos, nos plantea que

[l]a Sección 2 del Artículo II de la Constitución de Puerto Rico, dispone que, el poder de “…imponer y cobrar contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido o suspendido”. En función de ese precepto, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó legislación reconociendo mayores poderes y competencias a los gobiernos locales. Particularmente, durante la última década del pasado siglo se aprobó mediante consenso un importante paquete de medidas que permitió una reforma municipal sin precedentes.

En tiempos recientes, la aprobación de la Ley 107-2020, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico” consolidó en un solo estatuto toda la legislación concerniente a la organización, gobierno, administración y funcionamiento de los municipios. Precisamente, en su Artículo 1.007, además de reconocerse la autonomía municipal en el ejercicio de los poderes jurídicos, económicos y administrativos de los ayuntamientos, se dispuso que toda “medida legislativa que se pretenda aprobar que imponga responsabilidades que conlleven obligaciones económicas o afecte los ingresos fiscales de los gobiernos municipales, deberá identificar y asignar los recursos que podrán utilizar los municipios afectados para atender tales obligaciones.” Además, en su Capítulo X, sobre arbitrios y contribuciones municipales, se facultó a los municipios a imponer y cobrar contribuciones o tributos por contribución básica, contribuciones adicionales, licencias, arbitrios de construcción, entre otros. También, se les autorizó a los municipios, conforme al Artículo 2.110 del Código Municipal de Puerto Rico, la aprobación a través de sus Legislaturas Municipales de ordenanzas para eximir total o parcialmente el pago de arbitrios de construcción.

Ahora bien, varias controversias sobre exenciones contributivas se han considerado por los tribunales de Puerto Rico, entre estas Las Piedras Construction v. Municipio de Dorado, 134 D.P.R. 1018 (1994), donde el Tribunal Supremo sostuvo que los municipios carecen de poder inherente para imponer tributos, a menos que mediante mandato claro y expreso la Legislatura delegue esa facultad.

Asimismo, en Pepsi-Cola v. Mun. Cidra, 186 D.P.R. 713 (2012), el Tribunal Supremo de Puerto Rico concluyó que no es necesario el consentimiento de los gobiernos municipales para que el Gobierno de Puerto Rico apruebe o conceda un decreto. En específico, sostuvo que en el proceso de aprobar tales decretos “los municipios no son terceros, sino participantes del proceso…” Además, aunque la entonces “Ley de Incentivos Contributivos de 1998” permitía a los municipios ofrecer su recomendación durante el proceso de evaluación, determinó que la Oficina de Exención Contributiva Industrial no estaba “obligado a obtener la aprobación de un municipio afectado para otorgar una exención contributiva”.

Teniendo de frente esta realidad jurídica, sumado a la crisis fiscal que enfrentan los gobiernos locales, corresponde enmendar las disposiciones del Código de Incentivos de Puerto Rico para fortalecer el principio de autonomía municipal. Por lo que, esta Asamblea Legislativa, mediante esta Ley, dispone que, a partir del primero (1ero) de julio de 2025, los incentivos y exenciones dispuestos en el mencionado Código, relacionados con la contribución sobre propiedad mueble e inmueble, patentes y arbitrios municipales, previo a ser otorgados como parte de la solicitud de un nuevo decreto, deberán ser referidos por el secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico, para comentarios de los municipios que serán impactados por los mismos.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Para la debida evaluación del proyecto de autos, se le solicitaron memoriales explicativos a la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico, a la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal, al Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico, al Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, al Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, al Departamento de Hacienda, a la Federación de Alcaldes de Puerto Rico, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.

Al momento de la redacción del presente informe, solo la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico, el Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico, el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio y la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico, habían respondido a nuestra petición de memorial explicativo. De estos, la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico y el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, expresaron reparos, el Banco de Desarrollo Económico prefirió abstenerse, y fue la Asociación de Alcaldes la única en expresarse a su favor.

En el caso de la Asociación de Alcaldes, indicaron que respaldan “…el Proyecto del Senado 319, ya que representa un paso significativo en la dirección correcta para fortalecer la autonomía municipal y garantizar la justicia fiscal en la concesión de incentivos y exenciones contributivas. Este proyecto reconoce el papel fundamental de los municipios en el desarrollo económico de Puerto Rico y busca corregir deficiencias en el sistema actual que han afectado las finanzas municipales”.

De igual manera, y luego de recomendar varias enmiendas dirigidas a la otorgación de incentivos escalonados para nuevas empresas, aprovecharon la ocasión para reafirmar “…su compromiso con la autonomía fiscal municipal y la transparencia en la concesión de incentivos contributivos. Creemos que estas enmiendas fortalecerán la intención del Proyecto del Senado 319, garantizando que los municipios tengan la capacidad de evaluar, fiscalizar y asegurarse de que estos incentivos realmente generen desarrollo económico y creación de empleos, sin afectar adversamente los recursos que necesitan para continuar ofreciendo servicios esenciales a la ciudadanía”.

Respecto al Banco de Desarrollo Económico y Comercio para Puerto Rico, expusieron ser “…del criterio que el Banco no es la entidad llamada para responder sobre una enmienda al “Código de Incentivos de Puerto Rico” y el impacto que la misma puede tener sobre los recaudos municipales. Entendemos que corresponde al Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), y al Departamento de Hacienda, expresarse sobre el Proyecto, ya que son las entidades con conocimientos técnico sobre el impacto de las enmiendas propuestas al Ley 60-2019 por el Proyecto”.

Por su parte, la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico es de la opinión de que una medida como lo es el P. del S. 319, debe estar acompañada “…de un análisis de impacto fiscal, presupuestario y económico, previo su aprobación y envío para la consideración de la Gobernadora. Dicho análisis debe establecer la fuente de financiamiento para satisfacer el nuevo gasto o la reprogramación de fondos para que su efecto sea neutro en términos de gastos e ingresos, y/o que no tenga un impacto significativamente inconsistente con en el Plan Fiscal y presupuesto certificado”. Dicho esto, tienen “…interrogantes fiscales, presupuestarias y programáticas sobre el PS 319, conforme a las observaciones y planteamientos que preceden, y las cuales deben aclararse en el trámite el legislativo y como parte de la consideración de la medida”.

Considerando lo anterior, recomendaron

…que se le soliciten comentarios al Departamento de Hacienda, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), al Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, el DDEC, al Banco de Desarrollo Económico de Puerto Rico (BDE) y a la Federación y Asociación de Alcaldes. También, es necesario que la medida esté acompañada de un informe sobre el impacto fiscal preparado por la OPAL. La AAFAF brindará deferencia a los comentarios que dichas entidades tengan a bien emitir en cuanto a este particular, siempre y cuando cumpla, con los parámetros fiscales y el Plan Fiscal, y permitan que la AAFAF esté en mejor posición de evaluar la presente medida en términos fiscales, presupuestarios y programáticos.

Sobre lo sugerido por la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico, valga indicar que, el pasado 7 de marzo del corriente, las comisiones de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo; y de Asuntos Municipales, le solicitaron comentarios al Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, al Departamento de Hacienda, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, y como expresáramos previamente, al momento de la redacción de este informe, aun dichas entidades no nos habían sometidos sus memoriales, por lo que presumiremos que no objetan la medida, tal cual fuera presentada.

Finalmente, se nos expresó desde el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio que, aunque reconocen “…el mérito de la medida propuesta, sin embargo, no podemos endosarla con el lenguaje según propuesto…”. Añadieron que

[l]os incentivos y exenciones contributivas han sido, por las últimas décadas, una herramienta y parte central de desarrollo económico que ha utilizado el Gobierno de Puerto Rico para fomentar el establecimiento en la isla de un sin número de empresas, industrias de manufactura, biotecnología, farmacéuticas, entre muchas otras industrias que al día de hoy son fundamentales e indispensables para la economía del país, para estimular la inversión y para la creación de empleos en Puerto Rico. Esto es reconocido ampliamente en el Código de Incentivos que en adición reconoce que “[s]erá alta prioridad para el Gobierno de Puerto Rico promover la renovación de decretos existentes y la aprobación de nuevos decretos para mantener o expandir la actividad de manufactura en Puerto Rico, como sector primario de generación de recaudos para el gobierno y generación de actividad económica, generación de empleos e ingresos en la jurisdicción local”, sec. 1000.04., Código de Incentivos.

Según se dispone en la Sección 1000.03(b) del Código de Incentivos, la facultad de conceder decretos de exenciones contributivas e incentivos recae exclusivamente en el DDEC. De igual forma, la Sección 6011.01 del Código de Incentivos establece que será la OIN la encargada de “…tramitar, evaluar, procesar y fiscalizar las solicitudes de concesión de incentivos, los Decretos otorgados y las solicitudes de enmiendas a los mismos…”. Ahora bien, en el Código de Incentivos si se reconoce y les da la oportunidad a los municipios de expresarse referente a los incentivos o exenciones a otorgarse, esto según establecido en la Sección 6020.01 donde mediante el procedimiento ordinario, el Secretario tiene la potestad de solicitar comentarios a los municipios y mediante el tramite (sic) extraordinario viene obligado a solicitarle a los municipios con inherencia sobre la solicitud, una recomendación sobre la viabilidad legal y económica del incentivo solicitado. Bajo este trámite extraordinario se les conceden a los municipios veinte (20) días laborables para someter sus comentarios, sección 6020.01(h). (Énfasis nuestro)

Expresado lo anterior, culminan diciendo que “…sin dejar de reconocer la importancia de los municipios en el proceso de la otorgación de decretos de exenciones contributivas, reconocemos que la aprobación del P. del S. 319 con el lenguaje propuesto, afectará la otorgación de los decretos de exención contributiva e incentivos que se soliciten al DDEC y por consiguiente la economía del país”.

No obstante, a pesar de lo esbozado en el párrafo que antecede, el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio nos proveyó la alternativa de enmendar el proyecto, de la siguiente forma:

“CAPÍTULO 3. — MUNICIPIOS

Sección 1040.01.— Aplicabilidad de Incentivos y Exenciones Municipales. —

A partir del primero (1ero) de julio de 2025 los incentivos y exenciones dispuestos en este Código relacionados con la contribución sobre propiedad mueble e inmueble, patentes y arbitrios municipales, previo a ser otorgados como parte de la solicitud de un nuevo decreto, deberán ser referidos para comentarios de los municipios que serán impactados por los incentivos o exención solicitada bajo las circunstancias dispuestas en la Sección 6020.01 de este Código tendrán que ser avalados mediante ordenanza municipal. El municipio será quien determine si confiere cualquier incentivo o exención aplicable. Cuando se solicite alguno de los beneficios de este Código, e Por lo que el secretario del DDEC notificará al municipio afectado, concediéndole veinte (20) días calendario para que este notifique sus comentarios decisión respecto a los incentivos y exenciones solicitadas. Transcurrido este término, y en ausencia de expresión por parte del municipio, el secretario del DDEC concederá todos los incentivos y exenciones sobre municipales aplicables.”

Evaluada en sus méritos la enmienda propuesta por el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, las comisiones de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo; y de Asuntos Municipales del Senado de Puerto Rico, han optado por acoger la misma, puesto que les brinda la oportunidad a los alcaldes para expresarse sobre la otorgación de decretos de exención contributiva e incentivos que les pudiera impactar adversamente, sin trastocar la facultad de la referida agencia gubernamental de tramitar, evaluar, procesar y fiscalizar las solicitudes de concesión de incentivos, los decretos otorgados y las solicitudes de enmiendas a los mismos.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

Del análisis realizado por estas comisiones a tenor con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, no surge que la medida tenga impacto fiscal sobre las finanzas municipales. Todo lo contrario, la medida reitera y fortalece la autonomía municipal en el ejercicio de sus poderes jurídicos, económicos y administrativos, sin menoscabar los poderes y facultades de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico de crear, enmendar o derogar leyes.

CONCLUSIÓN

Con la aprobación de la Ley 60-2019, según enmendada, conocida como “Código de Incentivos de Puerto Rico”, se consolidaron en un solo estatuto, las decenas de decretos, incentivos, subsidios, reembolsos, o beneficios contributivos o financieros existentes para el año 2019; asimismo, promueve el ambiente, las oportunidades y las herramientas adecuadas para fomentar el desarrollo económico sostenible de Puerto Rico; establece el marco legal y administrativo que rige la solicitud, evaluación, concesión o denegación de incentivos por parte del Gobierno de Puerto Rico; fomenta la medición eficaz y continua de los costos y beneficios de los incentivos que se otorgan para maximizar el impacto de la inversión de fondos públicos; da estabilidad, certeza y credibilidad al Gobierno de Puerto Rico en todo lo relacionado a la inversión privada; y mejora la competitividad económica de Puerto Rico, entre otras cosas.

El P. del S. 319, en su versión original, tenía el potencial de afectar la otorgación de los decretos de exención contributiva e incentivos contemplados en el precitado “Código de Incentivos de Puerto Rico”. Sin embargo, con las enmiendas introducidas al proyecto, según recomendadas por el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, aseguramos el ambiente, las oportunidades y las herramientas adecuadas para fomentar el desarrollo económico sostenible de Puerto Rico.

Por todo lo anterior, las comisiones de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo; y de Asuntos Municipales del Senado de Puerto Rico, recomiendan la aprobación del Proyecto del Senado 319, con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña a este informe.

Respetuosamente sometido,

_________________________ __________________________

Hon. Nitza Moran Trinidad Hon. José A. Santiago Rivera

Presidenta Presidente

Comisión de Desarrollo Económico, Comisión de Asuntos Municipales

Pequeños Negocios, Banca, Comercio,

Seguros y Cooperativismo