GOBIERNO DE PUERTO RICO

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SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 393

INFORME NEGATIVO

25 de junio de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 393.

ALCANCE DE LA MEDIDA

"Para crear la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico; establecer la política pública del Gobierno de Puerto Rico en cuanto a la protección, administración y manejo sabio de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de la zona costanera de Puerto Rico, así como de la zona costanera misma, para garantizar a los ciudadanos el acceso a aquéllos de forma libre, pública y gratuita para su uso común y el disfrute armónico con la naturaleza; definir la zona marítimo-terrestre, crear la Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, establecer responsabilidades y otros fines relacionados."


	El Proyecto del Senado 393 propone la creación de la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico, con el propósito de establecer una nueva estructura normativa y administrativa dirigida al manejo, protección y regulación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre junto a toda la franja costanera del país. La medida plantea una revisión del marco jurídico actual, reconociendo los retos históricos y emergentes que enfrentan las zonas costeras del archipiélago, particularmente ante el desarrollo desorganizado, la privatización del acceso al litoral y el impacto acumulativo de actividades humanas sobre ecosistemas vulnerables.
La medida define con precisión lo que constituye la zona marítimo-terrestre, incluyendo terrenos inundables, dunas, escarpes, humedales, estuarios y cuerpos de agua influenciados por el mar. Establece que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables y que su custodia recae de forma indelegable en el Gobierno de Puerto Rico, específicamente en el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en Adelante "DRNA"). La legislación impone además la obligación al DRNA de implementar un modelo de simulación computarizado para realizar y actualizar los deslindes de estas zonas y formaliza un proceso administrativo robusto. 
El proyecto también pretende crear un marco regulatorio uniforme aplicable a todas las agencias e instrumentalidades públicas, requiriendo la armonización de sus reglamentos dentro de un plazo de un año desde su aprobación. A su vez, tiene la intención de establecer la Franja de Separación, una servidumbre de uso público de veinte (20) metros tierra adentro desde el límite de la zona marítimo-terrestre, destinada al paso peatonal, vigilancia y salvamento. Esta franja podría ampliarse hasta veinte metros adicionales en zonas de difícil acceso.  Se reconocen además las servidumbres de acceso público y gratuito al mar, imponiendo obligaciones claras sobre la planificación y señalización de accesos vehiculares y peatonales en zonas urbanas y rurales.
Esta medida también propone una transformación sustancial en la gobernanza ambiental y territorial del litoral puertorriqueño, centralizando competencias en el DRNA, estableciendo controles estrictos sobre la ocupación y aprovechamiento de los terrenos costeros  y reconociendo la vulnerabilidad de estas zonas ante fenómenos naturales exacerbados por la crisis climática. Su alcance abarca aspectos ecológicos, legales, operacionales  y representa un intento legislativo de consolidar en un solo cuerpo legal una política pública coherente, preventiva y de largo plazo para las costas de Puerto Rico.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA

	La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluación del Proyecto del Senado 393, envió solicitudes de memoriales explicativos al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto, a la Administración de Terrenos, a la Junta de Planificación y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa. Al momento de la redacción de este informe, solo se han recibido comunicaciones oficiales por parte del DRNA, Administración de Terrenos y de OPAL. La primera ronda de solicitudes enviadas a las agencias antes mencionadas se realizó el 15 de abril de 2025 y desde entonces se ha dado seguimiento en múltiples ocasiones a saber, 29 y 30 de abril; 12 y 16 de mayo; 3, 4, 6, 12, 16 y 18 de junio. En cada una de estas fechas se reiteró la importancia de recibir los memoriales a tiempo, con el fin de garantizar un proceso legislativo transparente, completo y bien fundamentado. No obstante, al día de hoy, aún no se han recibido los memoriales de las demás agencias. Esta Comisión reafirma su compromiso de presentar un análisis serio, responsable y sustentado, en aras de contribuir a la implantación de una política pública coherente y bien informada para el país.


 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales 
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante "DRNA") reconoció que el Proyecto del Senado 393 tiene la intención loable de establecer una política pública integrada para la protección y el manejo de la zona costanera de Puerto Rico. Sin embargo, el análisis de la medida revela varios aspectos que, en su estado actual, generan preocupaciones sobre su viabilidad, implementación efectiva y coordinación interagencial.
En primer lugar, aunque la medida propone crear una nueva Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, el DRNA señala que ya existe una estructura operativa la cual lleva por nombre "Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC)". Este programa está vigente desde 1978 con responsabilidades claras en esta materia, incluyendo la colaboración con entidades como la Junta de Planificación, el Programa Adopte una Playa y el Comité Interagencial sobre Cambio Climático.  La creación de una nueva oficina, sin atender la interacción con estos mecanismos preexistentes, podría redundar en duplicidad de funciones, complicaciones administrativas y cargas presupuestarias adicionales.
El memorial advierte que el proyecto no atiende aspectos esenciales como la calidad ambiental de las costas.  Este es un elemento fundamental para el desarrollo de actividades turísticas y recreativas sostenibles. También omite disposiciones específicas sobre la reglamentación vigente de agencias con competencias compartidas; como la Junta de Planificación, Oficina de Gerencia y Permisos, el Instituto de Cultura Puertorriqueña y el Departamento de Agricultura. Esta omisión plantea dudas sobre cómo se armonizará la nueva política con los marcos normativos y regulatorios actuales. El DRNA de igual forma subraya que la legislación propuesta se concentra principalmente en el dominio público marítimo-terrestre, sin abarcar de forma integral todos los componentes físicos, ecológicos y sociales que conforman la zona costanera. Si bien el proyecto enfatiza el acceso público, gratuito a las playas y bienes comunes, no aborda con suficiente detalle el tema del financiamiento, la ejecución de medidas correctivas para la erosión costera, ni las herramientas técnicas necesarias para enfrentar riesgos actuales y futuros derivados del cambio climático.
Finalmente, se identifican ambigüedades conceptuales que requieren revisión. Por ejemplo, el uso del término "servidumbre" para describir los accesos públicos al litoral se considera incorrecto por parte del DRNA, dado que las servidumbres conllevan implicaciones jurídicas relacionadas con la propiedad privada. También se señala la necesidad de definir con mayor precisión los límites físicos de la zona costanera y los mecanismos de coordinación con los gobiernos municipales.

Administración de Terrenos
El Proyecto del Senado 393 propone establecer una nueva Ley para la Zona Costanera de Puerto Rico. Aunque sus objetivos buscan proteger los recursos naturales y garantizar el acceso público a las costas. Uno de los principales problemas radica en el Artículo 15, que establece que los terrenos afectados por el avance del mar pasarán automáticamente al dominio público sin derecho a indemnización. Esta cláusula carece de estudios técnicos que justifiquen su aplicación y podría afectar propiedades privadas, muchas de ellas hipotecadas o pertenecientes a personas de escasos recursos. Además, plantea serias dudas legales sobre el respeto al derecho de propiedad.
El Artículo 20, por su parte, obliga a incluir servidumbres de acceso gratuito al mar en todos los planes de ordenación territorial, sin requerir un proyecto aprobado. Esta disposición puede interpretarse como una imposición de acceso a través de terrenos privados, lo que podría violentar derechos constitucionales si no se establece un mecanismo claro de compensación.  También preocupa la ambigüedad en las definiciones utilizadas, como en el caso de la "Franja de Separación", que no especifica si es de carácter público o privado, lo que podría generar conflictos legales. Asimismo, hay dudas sobre si los terrenos adquiridos por cesión o expropiación pasarían totalmente al dominio público o solo una parte de ellos, lo que afecta la labor operativa de la Administración.
En conclusión, la Administración de Terrenos reconoce la importancia de proteger la zona costanera, pero la medida requiere una revisión profunda. Es necesario incluir estudios técnicos, establecer garantías legales para los propietarios y coordinar con las agencias pertinentes para que la política pública sea efectiva, justa y viable.

El Proyecto del Senado 393, que propone la creación de la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico, ha sido objeto de una evaluación técnica y fiscal exhaustiva por parte del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.  A la luz de los memoriales recibidos, se advierte que la medida, si bien tiene como objetivo declarado la protección y manejo sostenible del litoral puertorriqueño, representa una propuesta innecesaria, fiscalmente inviable y legalmente riesgosa.  En este análisis se sostendrá una postura negativa fundamentada en tres dimensiones principales: la duplicidad administrativa, el impacto presupuestario no compensado y la amenaza de incumplimiento con la Ley PROMESA y el Plan Fiscal certificado.
En primer lugar, el DRNA ha establecido de forma categórica que Puerto Rico ya cuenta con un Programa de Manejo de la Zona Costanera (PMZC) vigente desde 1978, desarrollado bajo directrices de la NOAA, en colaboración con agencias estatales y federales. Este programa integra una variedad de proyectos relacionados con uso de terrenos costeros, mitigación, adaptación climática y regulación ambiental.  La creación de una nueva Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, como propone el P. del S. 393, constituye una duplicación directa de funciones que ya son atendidas con recursos limitados. El DRNA enfatiza que la medida asigna nuevas responsabilidades sin reconocer las capacidades reales del Departamento y que deja fuera componentes esenciales de la planificación ambiental, tales como la calidad del aire, los impactos acumulativos y la coordinación con otros entes como la Junta de Planificación, OGPe, Agricultura y el ICP. Esta fragmentación funcional no solo debilita la coherencia de la política ambiental, sino que también anticipa conflictos jurisdiccionales que podrían paralizar o entorpecer procesos críticos como el otorgamiento de permisos o el deslinde de terrenos costeros.
La medida plantea disposiciones jurídicas que podrían tener consecuencias adversas sobre los derechos de propiedad en las zonas costeras. El Artículo 15 del proyecto establece que cualquier terreno que pase a formar parte del dominio público como resultado del avance del mar perderá su carácter privado sin derecho a compensación. Esta cláusula, además de carecer de base científica actualizada sobre los procesos de erosión costera, amenaza la estabilidad del régimen de propiedad en Puerto Rico, en particular en áreas residenciales vulnerables. La ausencia de un análisis sobre cómo esto afectaría a propietarios con hipotecas vigentes, comunidades costeras históricas o estructuras construidas antes del 1978, refleja una falta de sensibilidad legal y social en la redacción de la medida.  Por otro lado, desde la perspectiva de planificación urbana, el proyecto introduce requisitos inflexibles como el acceso gratuito al mar en todo plan de ordenación territorial, sin considerar la realidad geográfica, la infraestructura existente o los derechos adquiridos. Tal disposición, incluida en el Artículo 20, podría interpretarse como una imposición de servidumbres forzadas, abriendo la puerta a litigios prolongados entre el Estado y propietarios privados. Además, se omite por completo la coordinación con municipios costeros, quienes serían los más directamente afectados por la implementación práctica de estas disposiciones. Esta desconexión entre la política propuesta y la estructura municipal existente compromete la viabilidad de la medida a nivel operacional.
Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa
Desde una perspectiva fiscal, el memorial explicativo de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (en adelante "OPAL") estima que la implantación de la medida generaría un impacto mínimo de $1.25 millones para el primer año fiscal. Este gasto cubriría salarios, equipo técnico, arrendamiento de oficinas y otros recursos operacionales. No obstante, OPAL señala que este estimado es conservador y no contempla costos indirectos derivados de litigios, conflictos interagenciales, desarrollo de reglamentos, ni duplicidad estructural. Además, los ingresos potenciales mediante multas y cobros de canon no son proyectables con certeza en el corto plazo, por lo que no existe evidencia de autosuficiencia financiera en la etapa de ejecución.  La OPAL concluye que "the fiscal impact of this bill is not budget neutral and may require reallocation or additional appropriations from the General Fund," lo cual representa una seria advertencia sobre la sostenibilidad financiera de la propuesta.
El incumplimiento más grave, sin embargo, yace en el marco legal y fiscal provisto por la Ley PROMESA. La Sección 204(a)(2) de dicha legislación establece que: "With respect to any law enacted by the territorial government during any fiscal year in which the Oversight Board is in operation, the Governor shall submit to the Oversight Board... a certification of whether that law is or is not significantly inconsistent with the Fiscal Plan, along with a formal estimate of the impact of that law on expenditures and revenues."  En este caso, aunque se cuenta con el informe de OPAL, no existe una certificación fiscal ni un mecanismo identificado para sufragar los nuevos gastos.  El Plan Fiscal certificado en junio de 2024 es claro al prohibir la aprobación de leyes con impacto económico sin una fuente de fondos definida. Textualmente, se establece que: "Approving legislation with significant fiscal impact without identifying the necessary funding undermines the integrity of the budgeting process and puts the government at risk of violating the Fiscal Plan and PROMESA."
La medida propuesta, lejos de fortalecer el manejo de la zona costanera, crea un andamiaje institucional paralelo, fragmentado y fiscalmente riesgoso. Asigna funciones nuevas al DRNA sin proveerle herramientas adicionales  y genera obligaciones presupuestarias incompatibles con el marco legal vigente bajo PROMESA. Su aprobación pondría al Gobierno de Puerto Rico en una posición de incumplimiento fiscal, administrativa y ambiental. Por todo lo anterior, esta Comisión sostiene que el P. del S. 393 no debe ser aprobado y exhorta a que cualquier esfuerzo por mejorar la política costera se haga dentro de las estructuras existentes, bajo un análisis interagencial, fiscalmente viable y legalmente armonizado con los requisitos establecidos por el Plan Fiscal y la Junta de Supervisión Fiscal.
El análisis presentado por la OPAL respecto al Proyecto del Senado 393 reconoce que la medida contiene una propuesta legislativa amplia y estructurada, con el objetivo de establecer una política pública uniforme para el manejo y protección de la zona costanera de Puerto Rico. La pieza legislativa contempla la creación de un nuevo marco institucional, incluyendo la Oficina para el Manejo de la Zona Costanera, la Franja de Separación de veinte metros y un Comité Especial Interagencial con representación de diversas agencias públicas. Asimismo, se incorporan procesos formales para el deslinde, clasificación, ocupación y sanción sobre bienes de dominio público, proponiendo un enfoque integral para la gestión del litoral.
OPAL advierte que, si bien la medida reconoce fuentes potenciales de ingresos (cánones por ocupación, multas administrativas y fondos asignados a la nueva oficina) el impacto sobre el Fondo General no es neutral. Se estima un efecto fiscal mínimo de aproximadamente $1,250,000 para el año fiscal 2026, destinado principalmente a gastos operacionales relacionados con la nueva estructura administrativa, personal especializado, adquisición de tecnología, vehículos y equipo técnico. No obstante, se aclara que dicho cálculo no refleja costos adicionales relacionados con la posible duplicidad de funciones o conflictos interagenciales, ni gastos por la implementación de sistemas de simulación para procesos de deslinde.
De igual forma, la OPAL también plantea reservas sobre posibles repercusiones en la eficiencia de los trámites gubernamentales, especialmente en lo relacionado con procesos de permisos, revisiones de proyectos y determinaciones sobre el uso de terrenos. La implementación del proyecto, sin una coordinación clara con las agencias actualmente encargadas del manejo costero (como el DRNA, la Junta de Planificación y OGPe), podría generar conflictos normativos, retrasos administrativos y complicaciones legales en la ejecución de política pública. Además, la creación de estructuras nuevas puede afectar el cumplimiento con el Plan Fiscal certificado por la Junta de Supervisión Fiscal, al imponer obligaciones presupuestarias adicionales sin mecanismos de control de gastos claramente definidos.
En cuanto a las disposiciones ambientales, la OPAL reconoce que el proyecto promueve una visión de desarrollo sostenible, protegiendo el acceso público y la conservación de ecosistemas vulnerables. Sin embargo, advierte que muchas de las medidas propuestas podrían implicar mayores costos operacionales si no se ejecutan de manera escalonada y con una coordinación efectiva entre las entidades pertinentes. En síntesis, el análisis de OPAL valida la intención de la medida en términos de política pública y protección ambiental, pero subraya la necesidad de evaluar con mayor rigurosidad su impacto presupuestario, la posible duplicación de esfuerzos  y la capacidad real de implementación sin provocar fricción institucional ni desequilibrio fiscal.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como "Código Municipal de Puerto Rico", la Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 393 no impone una obligación económica en el presupuesto de los gobiernos municipales.
 

CONCLUSIÓN
La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico reconoce la intención del P. del S. 393 al procurar establecer una política pública para la protección y el manejo adecuado de la zona costanera del país. No obstante, tras una evaluación minuciosa de los aspectos institucionales, presupuestarios y legales de la medida, persisten serias preocupaciones sobre su viabilidad y ejecución responsable.
Aunque la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) emitió un estimado del impacto fiscal de la medida, dicho análisis confirmó que el proyecto no es presupuestariamente neutro y que podría requerir reasignaciones de fondos o nuevas asignaciones del Fondo General. A su vez, el DRNA ha expresado que ya existe un andamiaje funcional vigente para atender estos asuntos a través del Programa de Manejo de la Zona Costanera. La medida impone nuevas obligaciones sin definir fuentes de financiamiento, contraviniendo los requisitos establecidos por la Ley PROMESA y el Plan Fiscal certificado.
En vista de estas limitaciones, esta Comisión no recomienda la aprobación del Proyecto del Senado 393 en su forma actual, hasta tanto se atiendan las preocupaciones presupuestarias, se provea un análisis integral de cumplimiento con PROMESA y se reevalúe el diseño institucional propuesto para evitar duplicidad administrativa.

 Respetuosamente sometido,
	

Hon. Marissa Jiménez Santoni				
Presidenta							
Comisión de Turismo, Recursos Naturales 
y Ambientales