GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma. Asamblea 4^ta. Sesión

Legislativa Ordinaria

CÁMARA DE REPRESENTANTES

P. del C. 629

INFORME NEGATIVO

17 de agosto de 2026

A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES:

La Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 629, presenta un Informe Negativo recomendando que el proyecto no sea aprobado.

ALCANCE DE LA MEDIDA

Para enmendar los Artículos 9.9 y 9.11 de la Ley 58-2020, según enmendada, conocida como “Código Electoral de Puerto Rico de 2020”, a los fines de requerir que se incluya una papeleta separada para los legisladores por distrito y otra para los legisladores por acumulación; y para otros fines relacionados.

INTRODUCCIÓN

La Exposición de Motivos del Proyecto de la Cámara 629 establece que la Ley 58-2020, según enmendada, conocida como “Código Electoral de Puerto Rico de 2020”, establece actualmente que en toda Elección General se diseñarán papeletas de colores con fondos diferentes, una de las cuales incluirá bajo la insignia del partido político correspondiente a sus candidatos a gobernador y a comisionado residente; otra incluirá bajo la insignia del partido político correspondiente a los candidatos a legisladores; otra donde bajo la insignia del partido político correspondiente se incluirá el nombre de los candidatos a alcalde y legisladores municipales; y otra para la Elección Presidencial que deberá realizarse en cada Elección General.

De igual forma, la Ley 58, antes citada, establece las instrucciones sobre la forma de votar en la papeleta legislativa. En particular, se le informa al elector para que: “Tenga presente que en esta papeleta tiene derecho a votar por el máximo de un (1) Representante por Distrito, dos (2) Senadores por Distrito, un (1) Representante por Acumulación y un (1) Senador por Acumulación. Independientemente del método de votación que usted utilice, nunca deberá exceder la cantidad máxima de cargos electivos a los que tiene derecho como Elector en esta papeleta.”

Continua la Exposición de Motivos indicando que, a pesar de lo antes indicado, por lo general se crea confusión entre los electores debido a la diferencia entre la cantidad de candidatos a legisladores de distrito y por acumulación que se pueden seleccionar.

Destaca la Exposición de Motivos que, al adoptar el Código Electoral de Puerto Rico de 2020, uno de los preceptos que buscaba el legislador lo fue el facilitar a los electores su acceso a los procesos relacionados con el ejercicio de su derecho al voto. Asimismo, se buscaba proveer a los partidos políticos y a los candidatos un marco legal que garantice sus derechos federales y estatales en razonable balance con los derechos individuales de los electores. Esto último, reconociendo que el derecho al voto es uno fundamental, según reconocido por la Constitución de Puerto Rico.

Resalta la medida que nuestro ordenamiento jurídico distingue las responsabilidades de los legisladores de distrito de aquellos que son legisladores por acumulación. Sostiene que ambos juegan roles cruciales en la formulación de leyes y en la representación del pueblo, pero sus roles son distintos. En el caso de los legisladores de distrito, éstos son electos por la población de un distrito solamente, ya sea representativo o senatorial, Estos aseguran los intereses de determinada región geográfica. En cambio, los legisladores por acumulación tienen la particularidad de acumular votos a través de varios municipios en Puerto Rico. Estos últimos no representan un distrito en particular y tienen la capacidad de representar los intereses de la totalidad de la población de la Isla, sin limitarse a una región o jurisdicción específica.

Continúa la Exposición de Motivos indicando que tanto el Senado de Puerto Rico como la Cámara de Representantes tiene un total de once miembros que son electos por acumulación de votos. Bajo este procedimiento, los partidos pueden nominar hasta once candidatos para cada cámara, pero los electores solamente pueden seleccionar un candidato por acumulación en el Senado y un candidato por acumulación en la Cámara. Los candidatos por acumulación corren de manera individual, pero los partidos determinan el orden en la papeleta de sus candidatos por acumulación, el cual varía en cada uno de los precintos electorales de Puerto Rico, a los fines de asegurar que cada candidato tenga posibilidades aproximadamente iguales de salir electo. Así las cosas, un elector que emite un voto íntegro automáticamente escoge a los candidatos por acumulación de su partido que encabezan las listas del Senado y de la Cámara; no obstante, los electores pueden escoger a cualquier candidato individual por acumulación de cualquier partido o candidatura independiente (o incluso votar por un candidato por nominación directa) para cada cuerpo legislativo.

Sostiene la Exposición de Motivos que existe la necesidad de garantizar una mayor claridad en el proceso electoral vigente, asegurando que los votantes puedan distinguir fácilmente entre los candidatos a legislador por distrito y otros cargos electivos como lo es el de legislador por acumulación y que es compromiso de la Asamblea Legislativa el fomentar una representación equitativa y justa y para ello, es necesario adoptar aquellas acciones que propendan total transparencia en los procesos electorales. Entienden que el implementar papeletas libres de confusiones es parte de la protección de la intención del elector razón por la cual entienden conveniente y necesario establecer una papeleta eleccionaria en la cual se separen los candidatos a legislador de distrito de los legisladores por acumulación.

AnÁlisis de la Medida

La Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico determinó solicitar memoriales explicativos a las instrumentalidades de Gobierno con inherencia en el tema, entiéndase Comisión Estatal de Elecciones, Oficina del Contralor Electoral, Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico, el Departamento de Justicia, la Oficina de Gerencia y Presupuesto y Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.

Se incluye el resumen de los memoriales recibidos.

Comisión Estatal de Elecciones (CEE)

Establece la CEE que el Proyecto propone la creación de una nueva papeleta legislativa, para así separar la elección de los legisladores por distrito de los legisladores por acumulación, dividiendo así la actual Papeleta Legislativa en dos. Resaltan en su memorial que es una intensión loable la de esta Asamblea Legislativa de buscar alternativa para ayudar a los electores y evitar confusiones al momento de emitir sus votos. Sin embargo, expresa la CEE que es importante que se analice el impacto fiscal de la medida, tomando en cuenta que se requeriría una asignación adicional de fondos para la implementación de la legislación propuesta. Lo anterior, dado que será necesario diseñar una papeleta adicional, así como los costos de impresión de esta.

Por otra parte, resalta la CEE la necesidad de considerar el efecto que el añadir una papeleta pueda tener en las filas y el tiempo de espera de los electores en los centros de votación. Indica la CEE que, en las Elecciones Generales de 2024, la participación electoral fue de más de 1.2 millones de ciudadanos. Es la aspiración la CEE continuar aumentando la participación electoral en este proceso tan importante y como parte de esta aspiración, la CEE entiende que un aspecto importante para motivar a los electores a participar de los eventos electorales es asegurar que el proceso de votación sea uno ágil, práctico y de fácil comprensión.

La CEE comparte con esta Comisión la preocupación de cómo tener hasta seis (6) papeletas – Estatal, dos Legislativa, Municipal, Presidencial y en los casos que se incluya el Plebiscito – pueda afectar el tiempo de espera en los centros de votación considerando el tiempo que se tomen los electores en emitir sus votos y el tiempo de lectura de dichas papeletas por las máquinas de escrutinio electrónico. De igual forma entienden que esto podría tener un efecto adicional en el período que tome celebrar el escrutinio general y, por consiguiente, la certificación oficial de los candidatos electos.

Oficina del Contralor Electoral

La Oficina del Contralor Electoral, una vez evaluado el proyecto expreso abstenerse de expresarse, toda vez que este presenta un asunto de política pública que no afecta ni incide sobre los deberes y funciones de la Oficina del Contralor Electoral. Añaden dar total deferencia a la Asamblea Legislativa a los fines de decidir, como cuerpo colegiado, si adopta o no la política pública propuesta en el Proyecto.

Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF)

En su Memorial Explicativo la AAFAF sostiene diversas interrogantes en torno a los requisitos procesales del P. de la C. 629. En particular, la AAFAF establece que no hay evidencia de un análisis que determine el efecto fiscal de la medida. Destacan que los procesos electorales requieren necesariamente de un análisis fiscal riguroso para ser debidamente considerados en la confección del presupuesto correspondiente al año electoral. Por tanto, entienden que resulta indispensable que la Asamblea Legislativa lleve a cabo un ejercicio de evaluación fiscal conforme a los criterios establecidos para el Gobierno de Puerto Rico bajo los procesos dispuestos en la Ley PROMESA.

Añade la AAFAF que es importante tener presente, como han expresado reiteradamente, que la Ley PROMESA, en la Sección 204, establece un proceso relativo a toda legislación que pueda tener un impacto fiscal y económico en los gastos e ingresos del Gobierno de Puerto Rico. De acuerdo a la Sección 204(a) de la Ley PROMESA, el Gobierno de Puerto Rico tiene un término de tan solo siete (7) días laborables desde que una ley es adoptada para presentar ante la JSF un "estimado formal" del impacto que la ley tendrá sobre los gastos e ingresos del Gobierno, preparado por una entidad apropiada, con pericia en presupuesto y administración financiera y una certificación en torno a si la ley aprobada es o no significativamente inconsistente con el Plan Fiscal certificado aplicable; y en caso de caso de ser inconsistentes especificarán las razones para ello.

Continua la AAFAF indicando que un término tan corto amerita que este tipo de análisis se inicie desde que se propone la medida legislativa, y no luego de esta ser aprobada. Indican que cuando el historial legislativo de una medida no contiene el impacto fiscal y económico de la misma sobre los ingresos y gastos del Gobierno, la entidad apropiada del Ejecutivo carece de elementos suficientes para hacer una determinación debidamente fundamentada de consistencia (o significativa inconsistencia) con el Plan Fiscal Certificado.

Por lo anterior expresado, la AAFAF entiende que medidas legislativas como el P. de la C. 629 deben estar acompañadas de un análisis de impacto fiscal, presupuestario y económico, previo su aprobación y envió para la consideración del Gobernador. Establecen que dicho análisis debe establecer la fuente de financiamiento para satisfacer el nuevo gasto o la reprogramación de fondos para que su efecto sea neutro en términos de gastos e ingresos, y que por lo tanto no tenga un impacto significativamente inconsistente con en el Plan Fiscal y presupuesto certificado.

Resalta la AAFAF que la Junta de Supervisión Fiscal (JSF) ha enfatizado en múltiples ocasiones la importancia de que la Asamblea Legislativa incorpore una evaluación rigurosa del impacto fiscal y económico de las medidas como parte del proceso legislativo, previo a su aprobación. Como referencia ilustrativa, resalta la AAFAF que el 12 de mayo de 2025, la JSF envió una comunicación al Presidente del Senado, Hon. Thomas Rivera Schatz, y al Presidente de la Cámara de Representantes, Hon. Carlos J. Méndez, en la que compartió consideraciones sobre la viabilidad del Proyecto del Senado 130, relacionado con el sistema de pensiones de los miembros de la Policía de Puerto Rico, la Policía Municipal, los Oficiales Correccionales y sus beneficiarios. En dicha misiva, la JSF expresó lo siguiente:

“Further, the Oversight Board is concerned that the Bill was passed without sufficient analysis. For example, the Bill was passed before the Legislature's Budget Office ("OPAL," for its Spanish acronym) analyzed the measure, and the Oversight Board understands that the Employee Retirement System ("ERS") has not provided an analysis or opinion regarding the Bill. 7 The Oversight Board believes that OPAL's analysis and consultation with the ERS are essential to understanding the impacts of any retirement legislation.”

Asimismo, la JSF señaló con preocupación lo que interpretó como deficiencias en la rigurosidad con la que la Asamblea Legislativa evalúa el impacto fiscal de los proyectos de ley que aprueba. En particular, enfatizo que el análisis legislativo—tanto de la Cámara de Representantes como del Senado—debe enfocarse en los gastos que las medidas puedan generar, a fin de asegurar la coherencia con el marco fiscal vigente.

Continua la AAFAF indicando que el Plan Fiscal certificado exige que toda ley que potencialmente afecte los recaudos contributivos o el fondo general deberá cumplir con el denominado "Principio de Neutralidad Fiscal". Específicamente, dicho principio exige que toda reducción en ingresos este acompañada por medidas que aumenten los recaudos o, que reduzcan el gasto presupuestario, en igual proporción.

La JSF insiste en que la Asamblea Legislativa tiene que evaluar el impacto fiscal y económico de las medidas durante el proceso legislativo, previo a la aprobación de estas. Ante ello, es necesario que la medida este acompañada de un informe sobre el impacto fiscal preparado por la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL), conforme la Ley 1-2023 y el Plan Fiscal certificado.

Sobre esta responsabilidad de la Asamblea Legislativa, de evaluar el impacto fiscal de las medidas antes de su aprobación, el Plan Fiscal certificado dispone lo siguiente en su Sección 2.4.2.2 "Legislative Assembly Budget Office, an independent legislative entity providing non-partisan scoring of legislative proposals":

“[...] OPAL's core objective is to review proposed legislation to determine and certify the fiscal impact and costs associated thereto. The goal is the creation of a permanent and autonomous nonpartisan legislative service entity, to provide services to both the Puerto Rico Senate and House of Representatives without participating in their deliberative or decision-making processes,

[...] The Oversight Board encourages the Legislature to continue to use OPAL as a resource, and not to move any bill forward until the measure has been appropriately scored by OPAL and analyzed for fiscal responsibility. Understanding the likely costs of proposed measures in advance of passage or enactment will help avoid the enactment of unfunded mandates.”

Continua la AAFAF indicando que con respecto a la práctica de aprobar leyes con impacto fiscal o que disminuyen los ingresos del Gobierno de Puerto Rico, el Plan Fiscal certificado, en su Sección 2.4.2.1, "Recently passed legislation that is projected to reduce revenues or increase spending", estableció lo siguiente:

“[...] The practice of passing legislation with substantial fiscal impacts outside of the budgetary process undermines the integrity of the budget process, compromises the 2024 Fiscal Plan, and poses a risk of reverting to previous practices of legislation spending without identifying the necessary funding.”

Mas aún, la AAFAF sostiene que es importante tener presente que la Sección 31 del Presupuesto certificado dispone lo siguiente:

“Section 31.- Any legislation to modify the use or purposes of the funds allocated in this budget will require a prior certification of compliance with the Fiscal Plan, which identifies an accurate source of funds that is aligned with this budget, in order to guarantee compliance with said Fiscal Plan.”

La AAFAF reconoce el mérito de la medida. No obstante, entienden que su aprobación requiere un ejercicio minucioso en el que haya un escrutinio estricto sobre su impacto fiscal. Resaltan que la enmienda propuesta tendrá un impacto, al presente indeterminado, en los recaudos del fisco, el cual debe ser evaluado.

Finalmente, la AAFAF indica que, a la luz de la información disponible, existen interrogantes fiscales y presupuestarias sobre el P. de la C. 629, conforme a las observaciones y planteamientos que preceden, y las cuales deben aclararse en el trámite legislativo y como parte de la consideración de la medida. También indican que es necesario que la medida este acompañada de un informe sobre el impacto fiscal preparado por la OPAL. Por otro lado, añaden que con el propósito de contar con un panorama más completo que permita atender adecuadamente las interrogantes que suscita la medida, resulta fundamental obtener la opinión de las entidades con peritaje en asuntos fiscales y operacionales, tales como la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) y la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP). La AAFAF brindara deferencia a los comentarios que dichas agencias emitan, en la medida en que se considere que los mismos resultan pertinentes, fundamentados y consistentes con el Plan Fiscal y Presupuesto certificado.

Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL)

La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico estimó el costo fiscal del Proyecto de la Cámara 629 que propone requerir que se incluya una papeleta separada para los legisladores por distrito y otra para los legisladores por acumulación. Entiende la OPAL que el costo fiscal que representa la aprobación de la medida se estima en cuatrocientos mil dólares ($400,000) para las elecciones generales del 2028.

El estimado realizado por la OPAL se realizó de acuerdo con la Guía de Procedimientos para la Impresión de papeletas de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE), aprobada el 6 de septiembre de 2024, en donde se ordenó la impresión de cerca de diez (10) millones de papeletas para las elecciones generales del 2024. En esa ocasión la cantidad total de papeletas fueron impresas para cinco (5) categorías de votación. En fecha de 26 de junio de 2025, la OPAL se comunicó con la CEE para solicitar información sobre el costo de impresión de papeletas. Según indico la CEE mediante comunicación telefónica, el costo unitario por papeleta asciende a veinte (20) centavos por unidad.

Para realizar el estimado de costo fiscal la OPAL utilizó los supuestos del costo unitario por papeleta de veinte (20) centavos cada una según informado por la CEE y presumiendo que la cantidad de papeletas será la misma que para las elecciones generales del 2024, entiéndase dos (2) millones de papeletas por cada categoría electoral.

La OPAL presume que la cantidad antes indicada permanecerá constante independientemente de los cambios demográficos por lo cual el costo fiscal de aprobarse el P. de la C. 629 se estima en cuatrocientos mil dólares ($400,000) durante la celebración de una elección general. Dicho estimado supone el incremento en gasto para las elecciones generales del 2028 presumiendo que no aumenta el costo unitario por inflación, en cuyo caso el costo pudiera ser mayor.

CONCLUSIÓN

Luego de evaluar detenidamente el Proyecto de la Cámara 629, los memoriales explicativos recibidos y las implicaciones fiscales y operacionales de la enmienda propuesta, la Comisión de Gobierno reconoce que la intención de facilitar la comprensión de la papeleta legislativa y reducir posibles confusiones entre los electores constituye un propósito legítimo y meritorio. No obstante, no surge evidencia suficiente que demuestre que la creación de una papeleta adicional sea la alternativa más adecuada, eficiente y costo efectivo para atender dicha preocupación.

La separación de los candidatos a legisladores por distrito y de los candidatos a legisladores por acumulación implicaría aumentar la cantidad de papeletas que deberá recibir, completar y depositar cada elector durante una Elección General. Según advertido por la Comisión Estatal de Elecciones, esta modificación podría extender el tiempo que los electores permanecen en las casetas de votación, aumentar las filas y los períodos de espera en los centros de votación, prolongar el proceso de lectura de las papeletas mediante las máquinas de escrutinio electrónico y retrasar tanto el escrutinio general como la certificación oficial de los candidatos electos.

Por otro lado, la medida conllevaría un impacto fiscal directo para el Gobierno de Puerto Rico. La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa estimó que la impresión de la papeleta adicional tendría un costo aproximado de cuatrocientos mil dólares ($400,000) para las Elecciones Generales de 2028, cantidad que podría aumentar consecuencia de la inflación.

Aunque el Proyecto procura promover mayor claridad en el ejercicio del derecho al voto, la Comisión entiende que dicho objetivo puede ser atendido mediante alternativas menos onerosas y que no añadan complejidad al proceso electoral, tales como el rediseño de la papeleta legislativa vigente, instrucciones más claras y campañas educativas dirigidas a orientar a los electores sobre la cantidad y naturaleza de los cargos por los cuales tienen derecho a votar.

La Comisión de Gobierno concluye que los posibles beneficios de la medida no superan los costos fiscales ni las consecuencias operacionales que tendría su implantación. Añadir una nueva papeleta podría, contrario a la intención legislativa, hacer más extenso y complejo el proceso de votación, sin que se haya demostrado de manera concluyente que ello reducirá significativamente la confusión entre los electores.

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, luego del estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 629, recomienda que la medida no sea aprobada.

RESPETUOSAMENTE SOMETIDO,

Hon. Víctor L. Parés-Otero

Presidente

Comisión de Gobierno

Cámara de Representantes de Puerto Rico