GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma. Asamblea 2da. Sesión
Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 636
INFORME POSITIVO
6 de noviembre de 2025
A la Cámara de Representantes de Puerto Rico:
La Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 636, tiene el honor de recomendar a este Alto Cuerpo su aprobación, con las enmiendas que se incluyen en el entirillado electrónico que acompaña este informe.
El Proyecto de la Cámara 636 según radicado, busca añadir un nuevo inciso (z) en el Artículo 1.010 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, con el propósito de, formalmente, facultar a los municipios, a que previa aprobación de sus respectivas legislaturas municipales, a crear programas de voluntarios, conforme las disposiciones contenidas en la Ley 261-2004, según enmendada, conocida como “Ley del Voluntariado de Puerto Rico”; y para otros fines relacionados.
Según establece la Exposición de Motivos del P. de la C. 636, se desprende de la Ley 261-2004, según enmendada, conocida como “Ley del Voluntariado de Puerto Rico”, que, la satisfacción de los intereses generales de una sociedad no debe concebirse como una obligación exclusiva del Estado, sino como una responsabilidad compartida entre éste y la sociedad civil. Por más delegación en el Estado que el contrato social pueda implicar, cada ciudadano mantiene siempre, como miembro de la comunidad, una responsabilidad social. El Estado debe promover la conciencia de ello y potenciar y proteger el descargo de esa responsabilidad.
Por su parte, los ciudadanos están reclamando con fuerza cada vez mayor una participación activa en la solución de los problemas que los afectan y en la atención de sus propias necesidades. Ello, ha motivado que éstos, bien individualmente o por mediación de organizaciones fundadas en el esfuerzo común y en el altruismo, desempeñen un papel cada vez más importante en el diseño de estrategias y en la ejecución de acciones dirigidas a la construcción de una sociedad solidaria en la que todos sus miembros gocen de una calidad de vida digna.
Una manifestación fundamental de esta iniciativa social es el voluntariado. Este se puede definir como el alistamiento de ciudadanos que, sin ánimo alguno de lucro personal, tienen la voluntad de poner sus energías, sus capacidades, sus talentos y su tiempo a la disposición de la comunidad para el logro de respuestas y soluciones adecuadas y oportunas a los problemas y necesidades de ésta, principalmente mediante la acción solidaria y concertada dentro de grupos y organizaciones con objetivos de distinta naturaleza: asistenciales, de rehabilitación, de promoción. Es decir, de colectivos atentos a la dimensión humana de la necesidad, dirigidas a dar virtualidad a las posibilidades individuales de crecimiento y autodependencia, o centrados en la acción transformadora de la sociedad como un todo mediante la generalización de los beneficios sociales y el cambio estructural.
El voluntariado, como realidad actual, responde sin duda a la presencia masiva de problemas sociales que exigen la articulación de los medios gubernamentales con las iniciativas sociales y de los recursos institucionales con las dinámicas comunitarias. Se distinguen, por otro lado, por la fuerza expansiva de las solidaridades, generadora de organizaciones de voluntarios y de alianzas entre éstas.
Así las cosas, la Ley 261, antes citada, establece como un asunto de política pública en Puerto Rico, reconocer, promover, y proteger y facilitar la aportación solidaria y sin ánimo de lucro de los individuos, concebida como voluntariado, al bienestar común del país; el asociacionismo y el establecimiento de alianzas entre organizaciones a tales fines.
Obsérvese que, el Artículo 6 de la Ley del Voluntariado de Puerto Rico, autoriza a los municipios, agencias, dependencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico a establecer programas de voluntarios de conformidad con el concepto de voluntariado.
Expuesto lo anterior, y en consideración a que el Artículo 1.008 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, les permite a los municipios “[e]jercer el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en todo asunto de naturaleza municipal que redunde en el bienestar de la comunidad y en su desarrollo económico, social y cultural, en la protección de la salud y seguridad de las personas, que fomente el civismo y la solidaridad de las comunidades y en el desarrollo de obras y actividades de interés colectivo con sujeción a las leyes aplicables”, estimamos apropiado proveer para la promulgación de aquellas normas necesarias que permitan establecer, formalmente, programas de voluntarios en los municipios de Puerto Rico. A tales efectos, los municipios podrán promulgar reglamentos dirigidos a establecer dichas normas, cuestión de asegurar la cabal administración y operación de sus respectivos programas de voluntarios, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 261-2004, según enmendada, conocida como “Ley del Voluntariado de Puerto Rico”, y en el Código Municipal.
Resumen de Memoriales y Trámite Legislativo
Como parte del análisis de la medida, la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes, realizó una vista pública en la que compareció la Corporación del Fondo del Seguro del Estado. Además, se recibieron los memoriales la Asociación de Alcaldes, el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos y la Federación de alcaldes de Puerto Rico.
La Asociación de Alcaldes de Puerto Rico (AAPR) sometió su memorial el 19 de mayo de 2025, suscrito por su directora ejecutiva, Verónica Rodríguez Irizarry. El voluntariado es una iniciativa social que puede definirse como la integración de ciudadanos que, sin ánimo alguno de lucro personal, deciden aportar sus energías, capacidades, talentos y tiempo en favor de la comunidad, con el objetivo de ofrecer respuestas adecuadas y oportunas a sus necesidades. Esta labor se lleva a cabo mayormente a través de acciones solidarias y concertadas en grupos u organizaciones con fines asistenciales, de rehabilitación, de promoción humana o de transformación social.
La Ley 261-2004 establece como política pública en Puerto Rico el reconocimiento, promoción, protección y facilitación del voluntariado como manifestación de la solidaridad ciudadana. Además, promueve el asociacionismo y la creación de alianzas entre organizaciones dirigidas al bienestar común. El Artículo 6 de dicha Ley autoriza a municipios, agencias y demás instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico a establecer programas de voluntariado, conforme a los principios definidos en dicha ley.
Tras el análisis, la Asociación expresa que los municipios cuentan actualmente con las facultades necesarias para establecer programas de voluntariado, conforme a lo dispuesto en el Código Municipal de Puerto Rico. En particular, señalan lo siguiente:
(o) Ejercer el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en todo asunto de naturaleza municipal que redunde en el bienestar de la comunidad y en su desarrollo económico, social y cultural, en la protección de la salud y seguridad de las personas, que fomente el civismo y la solidaridad de las comunidades, y en el desarrollo de obras y actividades de interés colectivo, sujeto a las leyes aplicables.
(q) Diseñar, organizar y desarrollar proyectos, programas y actividades de bienestar general y de servicio público. Crear y establecer las unidades administrativas y organismos que sean necesarios para su operación e implementación.
La Corporación del Fondo del Seguro del Estado (CFSE), mediante memorial explicativo, del 27 de mayo de 2025, y firmado por Enid Inalbis Ortiz Rodríguez, enfatizó que, desde la aprobación de la Ley Núm. 6-1996 y, más adelante, la Ley Núm. 261-2004, el ordenamiento jurídico puertorriqueño reconoce el valor social del voluntariado y le extiende protección mediante la ficción legal de asimilarlos al concepto de empleados públicos exclusivamente a efectos de cobertura en caso de accidentes laborales. En particular, el Artículo 2 de la Ley 6-1996 y el Artículo 10 de la Ley 261-2004 disponen que estos voluntarios estarán cubiertos por los beneficios de la CFSE, previa contratación de una póliza especial por parte del municipio o entidad gubernamental receptora.
Según explicó la CFSE, esta protección cubre accidentes y enfermedades ocupacionales, y las primas correspondientes se calculan con base en un tercio del salario mínimo federal mensual. En el caso de los voluntarios de municipios y agencias públicas, el cómputo anual de la prima se realiza conforme a la clave 9430-353 del Manual de Clasificaciones de la CFSE.
Además, la CFSE destacó que, para acceder a esta cobertura, la entidad solicitante debe informar el número de voluntarios, el horario de prestación de servicios y pagar la prima correspondiente. Una vez cumplidos estos requisitos, el voluntario tiene acceso íntegro a los beneficios del sistema, incluyendo compensaciones por incapacidad transitoria o permanente, conforme al modelo que rige para los empleados asalariados.
En virtud de la legislación vigente, las organizaciones sin fines de lucro y las entidades gubernamentales que reciban servicios de voluntarios pueden acogerse a la cobertura del Fondo del Seguro del Estado mediante el pago de una prima calculada sobre una base uniforme y accesible.
La Ley Núm. 261-2004 estableció una fórmula sencilla para determinar dicha prima, imputando el equivalente a un tercio (1/3) del salario mínimo federal mensual, conforme al Manual de Clasificaciones de Oficios e Industrias y Tipos de Seguros de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado (CFSE).
Para el año laboral vigente, del 1 de julio de 2025 al 30 de junio de 2026, la base anual para el cómputo de la prima aplicable al personal voluntario clasificado bajo la clave 9430-353 (Personal Voluntario - Gobierno) se determina de la siguiente manera:
(1,950 horas) x ($7.25) x (1/3) x (0.40) ÷ 100 = $18.85 por voluntario(a) por año.
Esta prima cubre el riesgo de accidentes o enfermedades ocupacionales que puedan ocurrir durante el desempeño de funciones voluntarias en municipios, agencias, corporaciones públicas o instrumentalidades gubernamentales. La cobertura se extiende a todos los beneficios que disfrutan los empleados asalariados del país bajo la Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, conocida como la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo.
Finalmente, en cuanto a la propuesta de enmienda al Código Municipal, la CFSE indicó que, aunque reconoce la pertinencia del tema, corresponderá a los custodios de dicho estatuto evaluar técnicamente la inclusión de dicha disposición, expresando deferencia institucional sobre este punto.
El Departamento del Trabajo y Recursos Humanos (DTRH), en su memorial del 9 de octubre de 2025, suscrito por su secretaria, María del Pilar Vélez Casanova, expresó que el sexto párrafo de la Exposición de Motivos del P. de la C. 636 dispone que el Artículo 6 de la Ley 261-2004, según enmendada, Ley del Voluntariado de Puerto Rico, autoriza a los municipios, agencias, dependencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico a establecer programas de voluntarios de conformidad con el concepto de voluntariado. Obsérvese también que el séptimo párrafo de la parte expositiva establece que, en consideración a que el Artículo 1.008 de la Ley 107-2020, según enmendada, Código Municipal de Puerto Rico, les permite a los municipios el “ejercer el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en todo asunto de naturaleza municipal que redunde en el bienestar de la comunidad y en su desarrollo económico, social y cultural, en la protección de la salud y seguridad de las personas, que fomente el civismo y la solidaridad de las comunidades y en el desarrollo de obras y actividades de interés colectivo con sujeción a las leyes aplicables.” Cónsono con lo antes expresado, el autor de la medida entiende apropiado enmendar el Código Municipal de Puerto Rico con el propósito de proveer para la promulgación de aquellas normas que permitan establecer programas de voluntarios en los municipios de Puerto Rico.
En específico, la medida busca que los municipios puedan promulgar reglamentos dirigidos a establecer las normas o reglas a fin de asegurar la administración y operación de sus respectivos programas de voluntarios, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 261-2004, según enmendada, y en el Código Municipal de Puerto Rico. Sobre el particular, la Sección 1 del P. de la C. 636 propone añadir un nuevo inciso (z) en el Artículo 1.010 de la Ley 107-2020, según enmendada, para disponer que, previa aprobación de sus respectivas Legislaturas Municipales, se podrán crear programas de voluntarios. Para tal fin, los municipios podrán promulgar reglamentos dirigidos a establecer las normas y procedimientos necesarios para asegurar la administración y operación de sus respectivos programas de voluntarios, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 261-2004, según enmendada, conocida como Ley del Voluntariado de Puerto Rico y en este Código.
La Ley Núm. 261 de 8 de septiembre de 2004, según enmendada, Ley del Voluntariado de Puerto Rico, estableció como un asunto de política pública en Puerto Rico, reconocer, promover, proteger y facilitar la aportación solidaria y sin ánimo de lucro de los individuos, concebida como voluntariado, al bienestar común del país; el asociacionismo y el establecimiento de alianzas entre organizaciones a tales fines. Esta legislación dispone que dicha participación debe ser dentro del ámbito de organizaciones públicas y privadas. Asimismo, el DTRH destacó que el Artículo 6 de esta ley dispone lo siguiente:
“Se autoriza a los municipios, agencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico a establecer programas de voluntarios de conformidad con el concepto de voluntariado definido en el Artículo 3 de esta Ley.”
Es importante señalar que la Ley Núm. 261, antes citada, establece que el voluntariado no implica en ningún caso el desplazamiento por voluntarios de personas que ejerzan labores retribuidas en las referidas organizaciones, ni deberá limitar la creación de empleos retribuidos por parte de estas o implicar impedimento de clase alguna para ello.
Por su parte, la Orden Ejecutiva OE-2009-036 creó la Comisión del Gobernador que Fomenta el Voluntariado Ciudadano y el Servicio Comunitario en Puerto Rico, una comisión que integra y coordina los distintos sectores del servicio ciudadano que trabajan en allegar recursos para fomentar el voluntariado y el servicio comunitario. Esta comisión está designada para cumplir con los propósitos del National and Community Service Trust Act (Ley Federal de Servicio Comunitario) y su reglamentación aplicable. Entre sus facultades se encuentra promover el voluntariado y el servicio comunitario a todos los niveles en Puerto Rico; servir como facilitador en la creación y promoción de programas de servicios a la comunidad; preparar un plan de servicio voluntario y comunitario para Puerto Rico por un término de tres (3) años y actualizarlo anualmente; preparar y someter solicitudes de fondos federales y estatales, provenientes de entidades privadas con o sin fines de lucro para fomentar y financiar programas voluntarios y de servicio comunitario; recibir y administrar fondos federales o estatales para fomentar o financiar programas voluntarios y de servicio comunitario mediante concesiones (grants) otorgadas en procesos abiertos, transparentes y competitivos en cumplimiento con la reglamentación federal y estatal aplicable; incluyendo los programas de AmeriCorps, AmeriCorps Vista y AmeriCorps NCCC; y supervisar y auditar los programas a los cuales les concedan fondos federales o estatales, de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables, entre otros asuntos.
Conforme lo dispone esta orden ejecutiva, y en cumplimiento con la Ley Federal de Servicio Comunitario, la Comisión está constituida por representantes de diversos sectores: educación, voluntariado adulto mayor, organizaciones comunitarias, el Secretario de Educación, los gobiernos municipales, el sector sindical, el sector empresarial, jóvenes entre 16 y 25 años, y organizaciones de servicio comunitario participantes de programas de AmeriCorps, entre otros. Además, la Sección 12 de la Orden Ejecutiva dispone que la Comisión estará adscrita a la Oficina de la Gobernadora y estará dirigida por un director ejecutivo nombrado por la Gobernadora de Puerto Rico.
El Plan Estatal de Servicio Voluntario y Comunitario de Puerto Rico 2022-2024, liderado por dicha Comisión, estima que el Tercer Sector cuenta con cerca de 400,000 voluntarios anualmente, cuyo tiempo y esfuerzo representa el equivalente a 20,000 empleos a tiempo completo y una aportación estimada de $356 millones anuales. A manera de ejemplo, el plan estatal menciona que, tras el paso del huracán María, la relevancia del voluntariado se hizo aún más evidente: se estimó que unas 200,000 personas se movilizaron de manera voluntaria, contribuyendo 4.6 millones de horas de servicio entre septiembre de 2017 y marzo de 2018, lo que equivale a 2,200 empleos a tiempo completo.
El DTRH recalcó que el trabajo voluntario nunca debe desplazar a un empleado en sus funciones y que las organizaciones que agrupan voluntarios tienen la obligación de no discriminar contra ninguna persona por razones de sexo, género, orientación sexual, nacionalidad, origen, raza, ideas políticas o religiosas. Además, deben proteger a sus voluntarios contra el hostigamiento sexual, el acoso y el acecho.
La Federación de Alcaldes de Puerto Rico (FAPR) presentó su memorial con fecha del 17 de octubre de 2025, suscrito por su Director Ejecutivo, Sr. Ángel M. Morales Vázquez, en relación con el Proyecto de la Cámara 636, medida que propone enmendar el Código Municipal de Puerto Rico (Ley 107-2020, según enmendada) con el fin de autorizar expresamente a los municipios a crear programas de voluntarios conforme a la Ley del Voluntariado de Puerto Rico (Ley 261-2004).
La Federación de Alcaldes reconoció la importancia y el valor social del voluntariado como expresión cívica de responsabilidad compartida entre el ciudadano y su comunidad. En ese sentido, acogió el propósito esencial del proyecto, siempre que estos programas se conciban como instrumentos complementarios del quehacer municipal y no como sustitutos de la gestión institucional o del empleo remunerado. No obstante, la Federación estableció que su respaldo al P. de la C. 636 está condicionado a que se incorporen salvaguardas normativas que garanticen la transparencia, la protección fiscal municipal y la preservación de la libre competencia laboral y económica.
En primer lugar, la Federación destacó la necesidad de incluir una disposición expresa que reafirme la protección del mercado laboral y la libre competencia. Subrayó que los programas de voluntarios no deben desplazar empleados municipales, contratistas ni suplidores privados, ni limitar la creación de empleos retribuidos dentro de las dependencias municipales. Enfatizó que la función del voluntariado debe ser complementaria y no sustitutiva, enfocada en tareas de valor comunitario o social que no constituyan servicios públicos esenciales sujetos a contratación o nómina, con el fin de evitar distorsiones económicas y asegurar que el voluntariado no se convierta en competencia desleal frente al sector privado ni en una plantilla paralela no remunerada.
En segundo lugar, la Federación se refirió a la responsabilidad fiscal y sostenibilidad municipal, indicando que el proyecto impone a los municipios la obligación de proveer materiales, equipo y transportación para el servicio voluntario. Por ello, recomendó que se establezca expresamente que la creación de programas de voluntariado estará sujeta a la disponibilidad presupuestaria, y que los municipios puedan suscribir acuerdos de colaboración o patrocinios con entidades privadas o sin fines de lucro para sufragar los costos operacionales. Esta enmienda —indicó la Federación— garantizaría que la medida no imponga cargas fiscales adicionales a los gobiernos municipales ni se traduzca en obligaciones permanentes no contempladas en sus presupuestos ordinarios.
En tercer lugar, la Federación propuso el establecimiento de un mecanismo de coordinación intergubernamental, dado que la Ley 261-2004 ya faculta a las agencias estatales y municipios a organizar programas de voluntariado. Recomendó la creación de un canal formal de coordinación entre las agencias del Gobierno de Puerto Rico y los municipios para evitar duplicidades, uniformar estándares y garantizar el cumplimiento de las disposiciones sobre cobertura del Fondo del Seguro del Estado. Asimismo, sugirió que dicha coordinación asegure que los programas municipales de voluntariado estén debidamente registrados y operen conforme a la Ley 261-2004, de modo que los voluntarios y municipios puedan acogerse a la inmunidad provista por ley para actos u omisiones realizados de buena fe y sin negligencia crasa.
Enmiendas Recomendadas
Como parte del proceso de revisión técnica y sustantiva del Proyecto de la Cámara 636, se introdujeron varias enmiendas dirigidas a mejorar la claridad, precisión y coherencia jurídica de la medida con el marco normativo vigente. En su mayoría de carácter gramatical.
Por otro lado, se incorporó el lenguaje recomendado por la Federación de Alcaldes, a los fines de disponer que la creación de programas de voluntariado dependerá de la disponibilidad de recursos presupuestarios, y que los municipios podrán formalizar acuerdos de colaboración o establecer patrocinios con entidades privadas o sin fines de lucro para cubrir los gastos operacionales relacionados con la implantación de dichos programas.
Análisis De la Medida
El Proyecto de la Cámara 636 busca reforzar la política pública sobre el voluntariado en Puerto Rico mediante una enmienda al Código Municipal de Puerto Rico, contenida en la Ley 107-2020, a fin de otorgar expresamente a los municipios la facultad para crear programas de voluntariado, conforme al marco normativo de la Ley Núm. 261-2004, conocida como “Ley del Voluntariado de Puerto Rico”. Esta incorporación normativa reconoce la importancia del trabajo voluntario como una manifestación activa de la responsabilidad ciudadana y como un complemento esencial a los servicios públicos.
Desde el punto de vista jurídico, la propuesta tiene como efecto reafirmar y visibilizar, dentro del Código Municipal, la autorización que ya otorga el Artículo 6 de la Ley Núm. 261-2004 a los municipios para establecer programas de voluntarios. Sin embargo, el hecho de que dicha disposición se incorpore directamente al texto del Código fortalece el andamiaje legal municipal y aclara de manera categórica que los gobiernos locales están facultados a institucionalizar e implementar dichos programas, sin ambigüedad o necesidad de referencia a leyes externas.
La medida responde a una necesidad concreta de articular el marco legal municipal con la política pública sobre participación ciudadana. A pesar de que algunos municipios ya han adoptado iniciativas de voluntariado, en ausencia de una disposición expresa en el Código, dicha acción puede estar sujeta a interpretaciones restrictivas. Esta propuesta promueve coherencia legislativa y elimina cualquier duda sobre la base legal que sustenta dichos programas a nivel municipal.
En cuanto a los beneficios, el reconocimiento explícito del voluntariado dentro del Código Municipal impulsa el desarrollo de estructuras organizadas para canalizar de forma efectiva la participación comunitaria. Ello permite ampliar la capacidad operativa de los municipios mediante el involucramiento de ciudadanos en tareas complementarias a los servicios municipales, desde actividades ambientales, culturales y educativas, hasta labores de apoyo en emergencias y programas sociales. Además, esta medida fomenta una cultura de corresponsabilidad cívica, fortalece el tejido social y promueve alianzas entre el sector público y la sociedad civil organizada.
La inclusión de los programas de voluntariado en el marco del Código Municipal también contribuye a establecer criterios uniformes para su creación, fiscalización y protección, incluyendo la posibilidad de coberturas por accidentes laborales mediante la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, tal como se establece en la Ley Núm. 261-2004 y se detalló en el memorial presentado por la CFSE. De igual forma, se reconoce que las experiencias de voluntariado pueden ser acreditadas como experiencia laboral válida, conforme al reglamento adoptado por el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, lo que añade valor formativo y profesional a la participación en estos programas.
Impacto Fiscal
En cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020 (21 L.P.R.A. § 7012), conocida como el Código Municipal de Puerto Rico, la Comisión de Asuntos Municipales certifica que la medida legislativa bajo análisis no conlleva un impacto económico adverso sobre el presupuesto de los gobiernos municipales.
Conclusión
En síntesis, el P. de la C. 636 armoniza los marcos legales existentes y promueve una mayor institucionalización del voluntariado a nivel municipal, en beneficio tanto de las administraciones locales como de las comunidades a las que sirven.
Por todos los fundamentos expuestos, la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Representantes, recomienda a este Alto Cuerpo la aprobación del Proyecto de la Cámara 636, con las enmiendas que se incluyen en el entirillado electrónico que acompaña este Informe.
Respetuosamente sometido,
Luis Pérez Ortiz
Presidente
Comisión de Asuntos Municipales
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