GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma Asamblea 2^da Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 628

INFORME NEGATIVO

17 de noviembre de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 628.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El P. del S. 628 propone “enmendar el inciso (n) de la Sección 1.03 de la Ley 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como la “Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968”; y el inciso (o) del Artículo 3 de la Ley 110-2020, mejor conocida como “Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico”, a fines de redefinir la Zona Marítimo Terrestre, adoptando mayores garantías de seguridad pública y conservación del bien de dominio público; y para otros fines relacionados.”

INTRODUCCIÓN

Puerto Rico, por su condición insular y ubicación privilegiada en el corazón del Caribe, posee un litoral costero de extraordinario valor natural, social y económico. Las playas, en particular, constituyen una de las infraestructuras naturales más relevantes del archipiélago, ya que desempeñan funciones esenciales de protección costera, recreación y equilibrio ecológico. Estas extensiones arenosas actúan como barreras naturales que amortiguan la energía del oleaje y las marejadas, reduciendo así la posibilidad de inundaciones y la erosión de la infraestructura costera. Al mismo tiempo, su carácter recreativo y paisajístico las convierte en espacios de bienestar físico y emocional para la ciudadanía y en ecosistemas vitales que albergan una gran diversidad de especies marinas y terrestres.

En la Isla se pueden distinguir distintos tipos de costas: playas, áreas de vegetación como los manglares, costas rocosas y costas aluviales. Sin embargo, en años recientes ha proliferado lo que se conoce como la “costa armada”, caracterizada por estructuras de concreto, muros o residencias erigidas en el litoral. Este tipo de desarrollo altera la dinámica natural del entorno y contribuye a la pérdida acelerada de terreno costero, lo que evidencia la necesidad de adoptar políticas públicas informadas y responsables para el manejo sostenible de las zonas marítimo-terrestres.

El compromiso del Estado Libre Asociado de Puerto Rico con la conservación de sus recursos naturales está consagrado en el Artículo VI, Sección 19 de la Constitución, que dispone como política pública la más eficaz conservación, desarrollo y aprovechamiento de estos recursos en beneficio del pueblo. A tono con este mandato, la Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, conocida como la Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante “DRNA”), confirió a dicha agencia la responsabilidad de ejecutar esta política pública. Entre sus facultades, el DRNA tiene el deber de ejercer la vigilancia y conservación de las aguas territoriales, terrenos sumergidos y zonas marítimo-terrestres, así como otorgar permisos y licencias para su uso de manera compatible con la protección del ambiente.

Desde la aprobación del Programa de Manejo de la Zona Costanera en 1978, mediante el cual Puerto Rico se acogió a los beneficios del Coastal Zone Management Act federal, el Gobierno ha reconocido la importancia de regular los usos del litoral. No obstante, el país continúa enfrentando desafíos relacionados con la ocupación ilegal de terrenos públicos costeros, la proliferación de estructuras no autorizadas y la privatización de facto de espacios que son patrimonio de todos los puertorriqueños. Estas prácticas restringen el libre acceso a las playas y afectan gravemente la integridad de los ecosistemas costeros.

A pesar de los esfuerzos realizados por las agencias gubernamentales, Incluyendo el acuerdo interagencial suscrito en 1984 entre la entonces Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE) y el DRNA para frenar las construcciones ilegales en la zona marítimo-terrestre, el litoral continúa sufriendo los efectos de un manejo inadecuado y del uso indiscriminado de terrenos de dominio público. A ello se suma el impacto del cambio climático, manifestado en el aumento del nivel del mar y en la frecuencia e intensidad de eventos atmosféricos extremos como el huracán María en 2017 y la tormenta extra-tropical Riley en 2018, los cuales transformaron drásticamente la fisonomía costera del archipiélago.

Estos fenómenos, unidos a conflictos sociales y legales entre sectores ambientales y desarrolladores, han puesto en evidencia la urgencia de revisar las normas que definen y delimitan los bienes del dominio público marítimo-terrestre. El Tribunal Supremo de Puerto Rico, en el caso Blas Buono Correa v. Secretario Vélez Arocho (177 DPR 415, 2009), reafirmó la autoridad del DRNA como entidad encargada de realizar los deslindes conforme al Reglamento Núm. 4860 de 30 de diciembre de 1992. Esta decisión subraya la necesidad de una definición clara y actualizada de la zona marítimo-terrestre que refleje la realidad geográfica y oceanográfica de Puerto Rico.

La medida legislativa que se propone persigue precisamente armonizar el marco jurídico vigente con las condiciones naturales contemporáneas del litoral costero. Se busca enmendar la definición de la zona marítimo-terrestre y establecer procedimientos administrativos más precisos para su deslinde, tomando en consideración los rasgos topográficos y geográficos reales —como dunas, salitrales y áreas intermareales— y el uso subsidiario de las mareas equinocciales como referencia técnica. Esta actualización permitirá que los agrimensores, debidamente autorizados y certificados por el DRNA, puedan delimitar con rigor los bienes del dominio público marítimo-terrestre, garantizando su protección, manejo sostenible y uso responsable por parte del pueblo de Puerto Rico.

En síntesis, el Proyecto del Senado 628 busca armonizar el marco legal vigente con los conocimientos técnicos y científicos actuales en materia costera, fortaleciendo así la capacidad del Estado para ejercer su deber constitucional de conservación de los recursos naturales, proteger los bienes públicos frente a su apropiación indebida y garantizar el acceso y la seguridad de la población frente a los desafíos que plantea la nueva realidad climática.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluación del Proyecto del Senado 628, envió solicitudes de memoriales explicativos al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la Junta de Planificación, a la Autoridad de los Puertos y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.

Departamento de Recursos Naturales y Ambientales

El DRNA en cumplimiento de su ley habilitadora, Ley 23-1972, según enmendada, conocida como la Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, es la responsable de implementar la política pública del Gobierno de Puerto Rico, contenida en la sección 19 del Artículo VI de la Constitución. De igual forma, hace constar que “la misión del DRNA es proteger, conservar y administrar los recursos naturales y ambientales de la isla, de forma balanceada para propiciar una mejor calidad de vida y garantizar su disfrute a las próximas generaciones. Dentro de ese deber ministerial, el DRNA está enfocado en mantener armonía entre la protección de los recursos y el desarrollo económico de la isla.”

Además, de conformidad con la Ley 171-2008 conocida como Plan de Reorganización del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de 2018, el DRNA es el ente responsable de implementar la política y los programas relacionados con el manejo, desarrollo sostenible, utilización, aprovechamiento y protección de los recursos naturales de Puerto Rico. Fue mediante el Plan de Reorganización que las funciones delegadas y ejercidas por la Junta de Calidad Ambiental, la Autoridad de Desperdicios Sólidos y el Programa de Parques Nacionales fueron trasladadas al DRNA para que fuese este quien implemente la política pública de las agencias y programas, así como las leyes y reglamentos.

El Proyecto del Senado 628 tiene como propósito enmendar la Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968 y la Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, con el fin de redefinir la Zona Marítimo Terrestre (ZMT). Esta medida busca armonizar las disposiciones legales existentes sobre la conservación, administración y delimitación de los bienes del dominio público marítimo-terrestre, reforzando las facultades conferidas al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA).

Tras la adopción de su Ley Orgánica, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, posteriormente sustituida por la Ley Núm. 110-2020. Esta última reforzó la política pública sobre la preservación de los recursos naturales y la creación de un cuerpo especializado de vigilancia para su supervisión, defensa y salvaguarda. Bajo estas disposiciones se promulgó el Reglamento Núm. 4860 de 1992, cuyo propósito es establecer criterios para la delimitación, conservación y saneamiento de la ZMT, así como promover el control público sobre estos bienes y prevenir los usos inadecuados que afecten los ecosistemas costeros.

En el ámbito legislativo, se resalta que actualmente se encuentra en evaluación el Proyecto de la Cámara 25, que también persigue redefinir la ZMT. En relación con este proceso, el DRNA ya presentó comentarios y recomendaciones en la vista pública celebrada el 19 de mayo de 2025. Dado que dicho proyecto se halla en una etapa avanzada dentro del trámite legislativo, el DRNA considera innecesario duplicar esfuerzos mediante la consideración de un segundo proyecto con objetivos similares, como lo es el P. del S. 628.

El Departamento sostiene que la coexistencia de dos medidas sobre la misma materia podría generar confusión normativa, fragmentación en la política pública y dilaciones en su implementación. En cambio, recomienda consolidar los esfuerzos legislativos en una sola iniciativa que armonice los aspectos técnicos, legales y operacionales de la definición y administración de la ZMT.

En su conclusión, el DRNA reitera su compromiso con la conservación de los recursos naturales y su responsabilidad institucional de proteger la zona marítimo-terrestre. Sin embargo, no respalda la aprobación del Proyecto del Senado 628, enfatizando que la estrategia más efectiva y coherente para atender este asunto de interés público es la consolidación de las propuestas legislativas bajo una sola medida, ya en proceso de evaluación en la Cámara de Representantes.

Junta de Planificación

La Junta de Planificación (en adelante “Junta”) comienza reconociendo la relevancia del Proyecto del Senado 628 al proponer una redefinición de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT), una zona altamente sensible desde el punto de vista ecológico, social y económico. Reconocen que las playas y zonas costeras constituyen infraestructuras naturales esenciales para la protección costera, la recreación pública y la conservación ecológica. Asimismo, reconocen que la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, conforme al Artículo VI, Sección 19 de su Constitución, establece como prioridad la conservación eficaz de los recursos naturales.

No obstante, aunque la Junta reconoce la intención legítima del proyecto, establece que no respalda su redacción actual. A juicio del organismo, la redefinición de la ZMT debe surgir de un proceso técnico y planificado que tome en cuenta múltiples factores que inciden sobre el litoral costero de la Isla. Argumentan que la actual normativa vigente incluyendo el Reglamento 4860 de 1992 del DRNA y la jurisprudencia del caso Blas Buono Correa v. Vélez Arocho (177 DPR 415, 2009) requiere ya la consideración de criterios geográficos y topográficos como las dunas, la base de la trasduna y otros elementos físicos del terreno. Sin embargo, indican que estos criterios deben actualizarse conforme a estudios científicos modernos y no limitarse exclusivamente al comportamiento de las mareas, particularmente por la peculiaridad de las costas de micromareas en Puerto Rico.

En este sentido, la Junta de Planificación hace un llamado a que la redefinición propuesta se aborde como parte de un ejercicio completo de planificación, respaldado por evidencia empírica y con la participación de peritos científicos como geólogos, oceanógrafos y agrimensores expertos en geomorfología costera. Subrayan que un cambio como el que propone la medida debe considerar integralmente los factores sociales, ambientales y económicos que impactan o son impactados por la zona costanera, incluyendo las comunidades costeras y actividades económicas históricas que pudieran verse afectadas por una redefinición sin consulta o planificación adecuada.Además, la Junta plantea que este tipo de medida no puede estar desconectada de otros marcos regulatorios aplicables, tales como los planes de manejo de la zona costanera bajo jurisdicción estatal y federal, incluyendo el cumplimiento con la Ley Federal de Manejo de la Zona Costanera (sección 307) y el Code of Federal Regulation (CFR), Part 930, que rige la certificación de consistencia federal. Advierten que una nueva definición que no esté en armonía con estos marcos podría crear conflictos y obstaculizar el desarrollo ordenado, sostenible y conforme a la política pública vigente.

Finalmente, concluyen que, aunque reconocen la necesidad de modernizar la política pública costera, esta debe hacerse de forma prudente y cuidadosamente diseñada. Por tanto, no respaldan la aprobación del P. del S. 628 tal como está redactado, al entender que su implementación podría crear confusión por no haber considerado todas las variables relevantes, incluidas las sociales, económicas y científicas. Expresan, sin embargo, su disposición a continuar colaborando con la Comisión senatorial en la discusión de medidas relacionadas.

Autoridad de los Puertos

La Autoridad de los Puertos de Puerto Rico (en adelante la “AP”) mediante un memorial explicativo emite que el P. del S. 628 representa una medida de particular impacto sobre las competencias jurisdiccionales de esta agencia en relación con la administración de la zona marítimo-terrestre. En su memorial explicativo, la AP reconoce la importancia del propósito legislativo, que persigue redefinir la zona marítimo-terrestre para fortalecer las garantías de seguridad pública y la conservación del bien de dominio público. No obstante, subraya la necesidad de evaluar con cautela los efectos de este cambio propuesto, en tanto que dicha zona, conforme a la Ley de Muelles y Puertos de 1968, forma parte del espacio bajo su control para fines de desarrollo portuario, navegación y comercio.

El memorial destaca que la AP es el ente gubernamental encargado de administrar y desarrollar los muelles, terrenos sumergidos, y otras instalaciones relacionadas al transporte marítimo. Cualquier cambio en la definición legal de la zona marítimo-terrestre tendría implicaciones directas sobre la zona portuaria, puesto que esta se define como aquella parte de la zona marítimo-terrestre u otros terrenos aledaños a un puerto que se han delimitado formalmente como zona bajo su jurisdicción. La delimitación de esta zona no es una mera descripción teórica, sino una delimitación funcional que tiene efectos operacionales y de planificación, especialmente en relación con la construcción de estructuras, el control de acceso, el desarrollo logístico y la prestación de servicios esenciales para el tráfico marítimo.

En este contexto, la AP reconoce que el P. del S. 628 redefine el término “zona marítimo terrestre” con parámetros más amplios e inclusivos que no sólo abarcan el flujo y reflujo del mar y las mareas vivas, sino también elementos topográficos y geomorfológicos como dunas, bermas, salitrales y terrenos ganados al mar. Esta ampliación del concepto tendría efectos correlativos sobre la forma en que se determinan los límites de las zonas portuarias, las cuales estarían legalmente contenidas dentro de esta redefinida zona marítimo-terrestre. Por tanto, advierte que el cambio propuesto requeriría una nueva gestión de delimitación de las zonas portuarias, en coordinación con el DRNA y la Junta de Planificación, para garantizar que los nuevos parámetros estén debidamente incorporados en los planos oficiales y en los instrumentos de planificación. Asimismo, la AP insiste en que, aunque valora los esfuerzos legislativos dirigidos a la protección ambiental, no comparte plenamente el enfoque del PS 628 en cuanto a que sea el DRNA quien tenga la mayor voz en este tipo de redefiniciones. Según argumentan, su agencia no sólo administra infraestructura estratégica para el país, sino que también vela por el interés del comercio marítimo, la competitividad económica y el cumplimiento de tratados y reglamentos internacionales sobre navegación. Desde esta visión, consideran que toda revisión del concepto de zona marítimo-terrestre debe integrar la perspectiva operativa de la infraestructura portuaria, la cual podría verse limitada por criterios ambientales que no consideren adecuadamente la dinámica comercial del espacio portuario.

No obstante sus reservas, reconoce que todo cambio en el marco legal debe gestionarse conforme a la Sección 6.01 de la Ley de Muelles y Puertos, lo que implicaría que cualquier delimitación posterior requeriría el consenso con el DRNA, la Junta de Planificación y la propia Junta de Directores de la AP. En efecto, insinúan que cualquier intento de reformular el alcance de la zona marítimo-terrestre tendría que atender de manera cuidadosa los efectos secundarios que esto tendría sobre la planificación, el uso de los terrenos costeros y los permisos para construcción e intervención sobre áreas que actualmente son administradas bajo su jurisdicción directa. En suma, la Autoridad de los Puertos no se opone de manera tajante al PS 628, pero sí plantea una preocupación clara respecto a los posibles conflictos de competencias que podría generar una definición más abarcadora de la zona marítimo-terrestre, especialmente si esta redefine los espacios portuarios ya establecidos. Consideran indispensable que toda modificación futura se lleve a cabo mediante procesos de consulta interagencial y con una evaluación técnica que permita armonizar los intereses ambientales y comerciales, sin comprometer la funcionalidad y seguridad de las operaciones portuarias del país.

Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa

La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico (en adelante “OPAL”) evaluó el efecto fiscal del Proyecto del Senado 628, que propone redefinir la ZMT con la intención de adoptar mayores garantías en beneficio de la seguridad pública y la conservación de los bienes de dominio público.

La OPAL concluye que el P. del S. 628, de aprobarse, no tendrá un efecto fiscal directo sobre el Fondo General. Sin embargo, sí hace constar que la redefinición de la ZMT podría interferir con el desarrollo de áreas que actualmente cuentan con vida comercial e industrial. Aprobar la medida tal y como está redactada podría generar reclamaciones de terceros contra el Estado al verse afectados por la legislación. De igual forma, debe considerarse que una medida de este tipo debe interfiere con el Plan Fiscal del Gobierno, certificado por la Junta de Supervisión y Administración Financiera, Sección 3.2.3.2. relacionada con la necesidad de agilizar la aprobación de permisos comerciales.

La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico evaluó el Proyecto del Senado 628 junto con los comentarios sometidos por el DRNA, la JP, la AP y la OPAL. De dichas ponencias surge una apreciación general sobre la pertinencia de revisar la política pública relacionada con la zona costera, pero también una coincidencia en cuanto a las preocupaciones técnicas, administrativas y jurídicas que suscita la medida tal como ha sido redactada.

El DRNA, en cumplimiento de su ley habilitadora reiteró su deber ministerial de proteger, conservar y administrar los recursos naturales y ambientales de la Isla de manera balanceada. La agencia reconoce la relevancia del tema que atiende el P. del S. 628 y su potencial contribución al fortalecimiento del marco regulatorio sobre la ZMT. Sin embargo, advierte que actualmente se encuentra en proceso legislativo el Proyecto de la Cámara 25, que persigue un objetivo sustancialmente similar y que ya ha sido objeto de vistas públicas y recomendaciones técnicas por parte del propio DRNA.

En este contexto, el Departamento considera que la aprobación del P. del S. 628 podría redundar en una duplicidad de esfuerzos legislativos y administrativos, generando confusión normativa y dilaciones en la implantación de la política pública. Por ello, el DRNA no endosa la aprobación del proyecto y recomienda consolidar las iniciativas en una sola medida legislativa que integre de forma coherente los aspectos técnicos, legales y operacionales relativos a la definición y manejo de la zona marítimo-terrestre.

La Junta de Planificación reconoce el valor ecológico, social y económico de la ZMT y coincide con la necesidad de actualizar su definición conforme a criterios científicos y geográficos modernos. No obstante, señala que el proyecto carece de un enfoque integral de planificación que incorpore estudios multidisciplinarios y la participación de expertos en geomorfología costera, oceanografía y agrimensura.

El organismo enfatiza que la delimitación de la zona marítimo-terrestre no debe limitarse al comportamiento de las mareas ni a la mera observación topográfica, sino que debe basarse en procesos técnicos sustentados en evidencia científica y en plena armonía con los instrumentos de planificación vigentes, tanto a nivel estatal como federal.

A su vez, advierte que una redefinición aislada podría entrar en conflicto con los planes de manejo de la zona costanera, la Ley Federal de Manejo de la Zona Costanera y las normas del Code of Federal Regulations (CFR) Part 930, lo que podría generar incongruencias regulatorias e impactar negativamente la elegibilidad de fondos federales. Por estas razones, la JP no endosa la aprobación del P. del S. 628 en su redacción actual, al considerar que no atiende de manera suficiente los factores técnicos, sociales y económicos que deben fundamentar una medida de esta naturaleza.

La Autoridad de los Puertos reconoce el propósito legítimo del proyecto en su interés de reforzar la protección de los bienes del dominio público, pero advierte sobre los efectos colaterales que la redefinición de la ZMT podría tener sobre las competencias jurisdiccionales y operacionales de la corporación pública.

De acuerdo con la AP, los terrenos comprendidos dentro de la zona portuaria forman parte de la ZMT o de terrenos aledaños a ella, por lo que cualquier alteración en su definición legal tendría consecuencias directas sobre la planificación, el desarrollo y la delimitación de las zonas bajo su administración. La ampliación del concepto de ZMT para incluir elementos topográficos y geomorfológicos, como dunas, salitrales o bermas, podría afectar la extensión y el uso de las áreas portuarias y requerir la revisión de los planos oficiales, permisos y licencias ya vigentes.

En su memorial, la AP subraya la importancia de garantizar un proceso de coordinación interagencial con el DRNA y la JP para evitar conflictos de competencias y preservar tanto la funcionalidad portuaria como la seguridad de las operaciones marítimas del país. Aunque la Autoridad no se opone de manera absoluta a la medida, no la respalda en su forma actual, al entender que no garantiza una integración adecuada entre la política ambiental y los intereses estratégicos de la infraestructura portuaria.

Por su parte, la OPAL informó que la aprobación del P. del S. 628 no tendría un impacto fiscal directo sobre el Fondo General. No obstante, advierte que la nueva delimitación de la ZMT podría generar reclamaciones de terceros, en la medida en que afecte el uso de terrenos con actividad comercial o industrial en zonas costeras. Además, alerta sobre la necesidad de garantizar que cualquier disposición que pueda impactar el desarrollo económico o los permisos de uso y construcción sea consistente con el Plan Fiscal certificado por la Junta de Supervisión y Administración Financiera, particularmente con las disposiciones dirigidas a agilizar los procesos de permisos.

Tras examinar la medida y los memoriales explicativos de las agencias concernidas, la Comisión reconoce la importancia de actualizar el marco jurídico que regula la zona marítimo-terrestre y de fortalecer la protección de los recursos naturales costeros ante los efectos del cambio climático y la presión del desarrollo urbano. No obstante, el análisis de los testimonios recibidos revela que la redacción actual del Proyecto del Senado 628 presenta deficiencias técnicas y de planificación, y que su aprobación podría generar inconsistencias normativas, superposición de competencias y posibles conflictos con la política pública vigente sobre la gestión integrada de la zona costanera.

En virtud de lo anterior, esta Comisión entiende que la política pública sobre la delimitación y administración de la zona marítimo-terrestre debe atenderse de manera coordinada, consolidando esfuerzos legislativos y técnicos en una sola medida que garantice coherencia entre los aspectos ambientales, económicos y jurídicos.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 628 no impone una obligación económica en el presupuesto de los gobiernos municipales.

CONCLUSIÓN

Por todo lo anterior, esta Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales recomienda que el Proyecto del Senado 628 no sea aprobado. En su lugar, exhortamos a que se continúe el análisis técnico y legislativo desde la medida que ya ha sido trabajada en la Cámara de Representantes, de forma que se logre una política pública coherente, científica y jurídicamente válida sobre la delimitación y manejo de la Zona Marítimo Terrestre en Puerto Rico.

Respetuosamente sometido,

Hon. Marissa Jiménez Santoni

Presidenta

Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales