GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^ma. Asamblea 2^da. Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 640

INFORME NEGATIVO

15 de octubre de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del P. del S. 640, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto del Senado 640 tiene como propósito enmendar los Artículos 5.01, 5.02, 5.03, 5.05 y 5.07 de la Ley 26-2017, según enmendada, conocida como “Ley de Cumplimiento con el Plan Fiscal”, a los fines de viabilizar la venta directa a precio ajustado y de donación de propiedades en desuso a organizaciones sin fines de lucro; eximir de estas posibilidades a los planteles escolares en desuso; establecer requisitos específicos para estos negocios jurídicos; disponer de restricciones y prohibiciones en caso de otorgarse los negocios jurídicos; enmendar la composición del Comité; y para otros fines relacionados.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Ley de Cumplimiento con el Plan Fiscal

En lo pertinente al proyecto de marras, la Ley de Cumplimiento con el Plan Fiscal, Ley 26-2017, según enmendada, establece como política pública del Gobierno de Puerto Rico la mejor utilización de las propiedades inmuebles que no se estén utilizando por el Estado, con el propósito de hacerle llegar mayores recursos al erario. Por tal razón:

[S]e propicia que aquellas propiedades inmuebles que en la actualidad están en total desuso, puedan dedicarse a actividades para el bienestar común, ya sean para usos sin fines de lucro, comerciales o residenciales que promuevan la activación del mercado de bienes inmuebles y la economía en general. Para cumplir con esta política pública, se autoriza el diseño de un procedimiento eficiente y eficaz de venta de propiedades inmuebles, donde imperen los principios de competencia, transparencia, desarrollo económico, creación de empleo, bienestar e interés público.^[1]

Para fines de este asunto, el Artículo 5.02 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9501, establece una serie de definiciones. Entre estas se encuentra la “Disposición” que significa el “[p]roceso mediante el cual, el Gobierno de Puerto Rico cede el título de propiedad, posesión, uso o disfrute de bienes inmuebles para su mejor utilización” y la “Venta Directa” que es el “[p]roceso para disponer de una propiedad con una parte que ha cumplido con los criterios que se establezcan por reglamento”.^[2]

Al mismo tiempo, el Artículo 5.03 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9502, crea el Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles a los fines de que ejerza todas las facultades necesarias, que no sean contrarias a esta o cualquier otra ley, para la disposición de bienes inmuebles de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico. El Comité está compuesto, según la ley, por los siguientes funcionarios públicos: el Director Ejecutivo de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF); el Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto; y el Secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio.^[3] El referido Comité tiene las siguientes facultades:

a. Aprobar las reglas, reglamentos, cartas circulares y normas que sean necesarias para el ejercicio de sus funciones y deberes.

b. Adoptar un sello oficial y alterar el mismo a su conveniencia.

c. Demandar y ser demandado bajo su propio nombre.

d. Negociar, otorgar contratos, tramitar la disposición de propiedad inmueble de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico y todos aquellos otros instrumentos y acuerdos con cualquier persona natural o jurídica necesarios o convenientes para ejercer los poderes y funciones conferidas en esta Ley. “

e. Entablar cualquier acción judicial para proteger o poner en vigor la política pública establecida en esta Ley.

f. Nombrar aquellos oficiales, agentes y empleados que sean necesarios para el adecuado cumplimiento de los fines y propósitos para los cuales se ha creado y para fijar sus poderes, facultades y deberes y los términos y condiciones de trabajo que establece esta Ley. Disponiéndose que los nombramientos deberán realizarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley 8-2017.

g. Contratar para llevar a cabo las subastas públicas a viva voz, conforme a las disposiciones de este Capítulo y los reglamentos a esos fines.

h. Crear fideicomisos de inversión en bienes raíces de naturaleza similar a los fideicomisos definidos en la Sección 1082.01(a) de la Ley 1-2011, según enmendada, conocida como “Código de Rentas Internas para un Nuevo Puerto Rico”.

i. Aportar bienes inmuebles a cualquier fideicomiso de inversión en bienes raíces creado a tenor con el Artículo 5.05 (h) de esta Ley. La empresa que aporte conforme a este inciso el Gobierno tendrá participación en el desarrollo que realice.^[4]

Finalmente, Artículo 5.07 de la Ley 26-2017, 3 LPRA 9506 establece que la disposición de bienes inmuebles de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico se regirá por un proceso que sea justo y transparente en el que se les brinden las mismas oportunidades a todos los participantes, salvaguardando siempre el interés y bienestar público. En ese tenor, toda disposición debe estar enmarcada en la consecución de los propósitos establecidos en de la Ley 26-2017, manteniendo un balance entre la necesidad de allegar mayores recursos al estado, fomentar el desarrollo económico, procurar el bienestar de la sociedad y/o crear empleo.^[5]

El Comité también puede disponer de los bienes inmuebles utilizando como base el justo valor en el mercado a ser determinado mediante el correspondiente procedimiento de evaluación y tasación o velando por la utilización de la propiedad para el beneficio del interés público.^[6] El Director Ejecutivo del Comité o su representante podrán fungir como agente autorizado para llevar a cabo cualquier transacción relacionada al título del bien inmueble.

Proyecto del Senado 640

El P. del S. 640 de 2025 busca enmendar varios artículos de la Ley 26-2017, conocida como “Ley de Cumplimiento con el Plan Fiscal” para viabilizar la venta directa a precio ajustado y la donación de propiedades en desuso a organizaciones sin fines de lucro mientras se condiciona a que estas cumplan requisitos específicos y presenten propuestas de impacto social. Se excluyen expresamente de estas disposiciones los planteles escolares en desuso.

El proyecto añade restricciones para asegurar el uso de los inmuebles donados o vendidos y establece que, en caso de incumplimiento o disolución de la organización beneficiaria, la titularidad revertirá automáticamente al Gobierno de Puerto Rico. También dispone que toda escritura deberá incluir cláusulas que prohíban la enajenación o cesión del bien, y que las mejoras realizadas quedarán a favor del Estado en caso de reversión.

Asimismo, la medida enmienda la composición del Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles, incorporando dos representantes de organizaciones sin fines de lucro, nominados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado. Se les prohíbe participar en decisiones que representen un conflicto de interés.

El proyecto amplía las facultades del Comité, incluyendo la evaluación de propuestas de donación y venta ajustada a organizaciones sin fines de lucro, siempre que demuestren aportación al capital social y servicios en áreas que atienden necesidades gubernamentales. También ordena a las agencias competentes adoptar reglamentos y procesos administrativos en un plazo de noventa días para dar cumplimiento a la Ley.

ALCANCE DEL INFORME

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, como parte del proceso de evaluación del Proyecto del Senado 640, recibió memoriales explicativos de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico; el Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles; y la Oficina de Servicios Legislativos.

AUTORIDAD DE ASESORÍA FINANCIERA Y

AGENCIA FISCAL DE PUERTO RICO

La Autoridad De Asesoría Financiera Y Agencia Fiscal De Puerto Rico (AAFAF) notificó su memorial explicativo y no apoyó la medida. Expuso que del tracto legislativo del PS 640 no surgen memoriales explicativos, documentos complementarios ni un análisis fiscal que apoye su aprobación. Señalan que el proyecto no incluye para evaluación y análisis qué significa, o que sería, “precio ajustado”.

Menciona que, sobre la Venta Directa, el P. del S. 640 contempla que, si ésta es con una organización sin fines de lucro (OSFL), la misma no esté sujeta a valor de mercado, sino que el Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles debe permitir y autorizar una venta con precio ajustado cuando la entidad cumpla con los criterios mínimos de existencia y ofrecimiento activo de servicios por más de cinco años, ocupación legal por al menos un año y en cumplimiento con el contrato. La AAFAF entiende que lo anterior puede resultar en prácticas y decisiones arbitrarias.

Por el otro lado, AAFAF señala que el sumar representantes y múltiples facultades al Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles, podría resultar en la necesidad de un fortalecimiento presupuestario y personal técnico, pero no se identifica la asignación o reprogramación de fondos correspondientes para implementar los cambios sugeridos. Agrega que la validación por cada solicitud podría resultar complicado en la práctica y pudiera poner en riesgo las transacciones ante cualquier impugnación de terceros, entre otros. Así también, la nueva estructura y composición que propone el P. del S. 640 para el Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles, incidiría en su operación y funcionalidad de manera ágil y eficiente.

Adicionalmente, expone que donar y vender inmuebles a descuento reduce los ingresos del erario. El P. del S. 640 no considera el impacto fiscal que acarrea la puesta en vigor de las enmiendas que propone, ni los recursos que dejaría de recibir el Gobierno de Puerto Rico, a la vez que pierde activos si se donan o se venden por debajo de su valor en el mercado. Eso provoca que sea necesario un análisis costo-beneficio para determinar el efecto fiscal de la medida, de ser aprobada, así como los montos y volúmenes razonables. Advierten que el P. del S. 640 no debería ser aprobado sin un estudio más detallado con datos reales de inventario estatal y estimaciones de costos municipales.

Al mismo tiempo, AAFAF trae a la atención de esta Comisión que, el 10 de noviembre de 2023, se presentó el P. del S. 1396, una pieza legislativa idéntica al P. del S. 640. Del tracto legislativo del P. del S. 1396, surge el Informe 2024-167 de la OPAL. Dicho Informe concluye, entre otras cosas, que el efecto fiscal de la medida estará condicionado por la potencial cantidad de propiedades que sean otorgadas a las OSFL, lo cual, al momento de ese análisis no podía ser precisado.

Por el otro lado, AAFAF destaca que la pieza legislativa no establece a cuáles propiedades en desuso se refiere, por lo que puede incidir, o tener impacto, en propiedades que se puedan afectar por planes fiscales o de ajustes, según los acuerdos alcanzados en los tribunales con acreedores u otros. Además, la medida no distingue o excluye propiedades de corporaciones públicas o que formen parte de proyectos programáticos del Gobierno de Puerto Rico u otras distinciones o restricciones jurídicas.

De otra parte, la OPAL, en el Informe 2024-167 concluyó que, “[p]or otro lado, la medida no especifica qué tipo de propiedades estarán bajo la potencial adquisición por parte de las [OSFL], ya sean clasificadas como industriales o comerciales, terrenos o edificaciones, las cuales por razones estructurales o de localización, tendrán distintas valoraciones y su venta a descuento o donación tendría diferentes efectos fiscales”.^[7]

Asimismo, AAFAF señala que el proyecto no incluye ninguna disposición que identifique nuevas fuentes de recaudo ni recortes de gastos para compensar los costos que acarrearía la legislación de ser aprobada. Tampoco va acompañado de un análisis fiscal formal detallando el impacto, y cómo sería sufragado por el Gobierno. Esto contraviene el Principio de Neutralidad Fiscal exigido por la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico , el cual requiere que cualquier beneficio de este tipo sea neutral en su efecto presupuestario.

COMITÉ DE EVALUACIÓN Y DISPOSICIÓN DE BIENES INMUEBLES

El Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles (Comité) sometió su memorial explicativo ante esta Comisión y no apoyó la medida. El Comité expresó que el P. del S. 640 tiene varias deficiencias jurídicas y operacionales. En primer lugar, el Comité dijo que la definición de “donación de bien inmueble” carece de requisitos claros de validación. Señaló que no establece cómo se verificará la exención contributiva estatal o federal, ni si sigue vigente. Asimismo, sostuvo que la medida no define qué significa “precio ajustado” para las ventas directas. Advirtió que esa omisión puede dar paso a prácticas arbitrarias y discrecionales, por lo que recomendó incluir mecanismos objetivos como porcentajes o fórmulas.

Por el otro lado, planteó que la inclusión de dos representantes de organizaciones sin fines de lucro dentro de su estructura podría afectar su independencia y funcionamiento. Destacó que la validación de conflictos de interés sería complicada en la práctica y pondría en riesgo la validez de las transacciones. Además, observó que la medida no considera el impacto fiscal de la donación. Tampoco considera el impacto de la venta de inmuebles en desuso a precios inferiores al de mercado. Indicó que esto puede disminuir los activos del Gobierno de Puerto Rico y afectar los planes fiscales pactados con acreedores bajo PROMESA.

El Comité resaltó que el P. del S. 640 no especifica a qué propiedades en desuso se aplicaría, lo que podría generar incertidumbre y afectar planes fiscales vigentes. De igual manera, señaló que la propuesta de permitir donaciones o ventas por debajo del valor de mercado contradice la política pública vigente y las disposiciones de la Ley PROMESA, que prohíbe adoptar medidas que reduzcan activos sin la aprobación del Tribunal Federal. Finamente, afirmó que la medida no debe aprobarse en su estado actual. Recomendó un análisis más detallado de costos, inventario real de propiedades y estimaciones fiscales antes de cualquier aprobación.

OFICINA DE SERVICIOS LEGISLATIVOS

La Oficina de Servicios Legislativos sostuvo que la medida incide en la política pública fiscal vigente bajo la Ley 172-1988 y la Ley 26-2017, pues al permitir donaciones o ventas ajustadas a las OSFL se reducirían los recaudos del Gobierno, lo que puede menoscabar los planes fiscales adoptados y certificados por la Junta de Supervisión Fiscal. Además, indicó que la propuesta contraviene el interés público fiscal, pues la política pública establecida busca que los bienes inmuebles en desuso generen los mayores recursos posibles al erario. La medida, en cambio, afectaría los ingresos del Estado al permitir ventas a precios por debajo del valor de mercado o donaciones sin recaudo alguno. Expuso que los principios rectores de la disposición de bienes del Estado deben ser la competencia, transparencia, desarrollo económico y bienestar social, y que el proyecto bajo análisis no atiende estos postulados, al priorizar la liberalidad en lugar del beneficio fiscal.

La Oficina de Servicios Legislativos advirtió que, debido a la situación precaria del Gobierno y al marco legal vigente (PROMESA, Ley 26-2017 y Ley 3-2017), la propuesta legislativa debe ser evaluada por la Junta de Supervisión Fiscal y por la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) para determinar el impacto económico concreto. Finalmente, la Oficina de Servicios Legislativos manifestó que, aunque el objetivo del P. del S. 640 es loable, su aprobación afectaría directamente los recaudos del Gobierno y resultaría contraria a la política pública de austeridad fiscal y maximización de recursos.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Gobierno señala que, al no recomendar la aprobación del P. del S. 640, no corresponde emitir una certificación afirmativa sobre la ausencia de impacto fiscal en los gobiernos municipales.

CONCLUSIÓN

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, tras analizar en profundidad el contenido del P. del S. 640 y examinar los memoriales explicativos sometidos por entidades con competencia directa en la materia, concluye que la medida legislativa bajo evaluación no debe ser aprobada. Nuestra conclusión se fundamenta en consideraciones jurídicas, fiscales y de política pública que revelan que la Ley 26-2017, conocida como “Ley de Cumplimiento con el Plan Fiscal”, ya provee los mecanismos adecuados para la disposición de propiedades inmuebles en desuso de la Rama Ejecutiva.

Como ya se señaló a lo largo de este Informe, la Ley 26-2017 establece un marco que procura la utilización eficiente de los bienes inmuebles. Este cuerpo normativo maximiza el beneficio al erario por medio de un proceso alineado con los planes fiscales certificados. En consecuencia, la inclusión de disposiciones que puedan permitir donaciones y ventas a “precio ajustado” a entidades privadas sin criterios claros resulta innecesaria y contraria al diseño vigente. Esto expone a que el Estado tenga pérdidas de activos públicos que afecten los compromisos asumidos bajo PROMESA. Además, el proyecto introduce grandes riesgos de conflictos de interés en la composición y funcionamiento del Comité de Evaluación y Disposición de Bienes Inmuebles al incluir personas con potenciales conflictos.

Por estas razones, la Comisión entiende que la política pública de disposición de bienes inmuebles en desuso se salvaguarda mejor manteniendo la amplitud y claridad de la Ley 26-2017 en su redacción vigente. En consecuencia, recomendamos que el Senado de Puerto Rico no dé paso al P. del S. 640.

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 640.

RESPETUOSAMENTE SOMETIDO.

Hon. Ángel A. Toledo López

Presidente

Comisión de Gobierno

1. Artículo 5.01 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9500. (Énfasis suplido). ↑

2. Artículo 5.02 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9501. ↑

3. Artículo 5.03 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9502. ↑

4. Véase Artículo 5.05 de la Ley 26-2017, 3 LPRA § 9504. (Énfasis suplido). ↑

5. Artículo 5.07 de la Ley 26-2017, 3 LPRA 9506. ↑

6. Id. ↑

7. Véase, Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (2024) Informe del Efecto Fiscal del Proyecto del Senado 1396, que propone viabilizar la venta directa a precio ajustado y de donación de propiedades en desuso a organizaciones sin fines de lucro. ↑