GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 2da Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 578
INFORME NEGATIVO
10 de septiembre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 578.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto del Senado 578 tiene como propósito “crear la “Ley de Protección y Conservación de Humedales de Puerto Rico”; definir la política pública para la protección de estos sistemas ecológicos; asignar al Comité de Expertos y Asesores sobre Cambio Climático (CEACC) la elaboración de un Plan para la Protección y Conservación de Humedales; y establecer la responsabilidad del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y a la Junta de Planificación de Puerto Rico para instrumentar reglamentos y procedimientos que protejan los humedales; y para decretar otras disposiciones complementarias.”
INTRODUCCIÓN
Los humedales constituyen ecosistemas de transición entre los ambientes acuáticos y terrestres, caracterizados por la presencia recurrente o permanente de agua superficial o subterránea en niveles que generan modificaciones en el suelo y permiten el desarrollo de especies vegetales adaptadas a estas condiciones particulares.
El Plan de Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático de Puerto Rico, elaborado por el Comité de Expertos y Asesores sobre Cambio Climático (CEACC), reconoce que los humedales representan un componente esencial de los ecosistemas costeros de la Isla. Estos abarcan tanto áreas influenciadas por la marea como aquellas sujetas a inundaciones de aguas dulces, salobres o salinas, ya sea de manera permanente, estacional o parcial. Entre los principales tipos de humedales costeros en Puerto Rico se destacan las praderas de hierbas marinas, los salitrales, las ciénagas y los manglares.
No obstante, estos ecosistemas se encuentran en una situación de vulnerabilidad creciente frente a múltiples presiones antrópicas. El Plan documenta que el desarrollo urbano, los rellenos de desperdicios sólidos, la construcción de carreteras y marinas, las canalizaciones, la expansión agrícola con el uso intensivo de agroquímicos y el desmonte en cuencas hidrográficas inciden de manera adversa sobre su estabilidad ecológica. Particularmente, los manglares sufren afectaciones graves producto del dragado, la contaminación por aguas residuales y la degradación de ecosistemas de barrera como dunas y arrecifes de coral. Evaluaciones recientes reflejan pérdidas significativas de cobertura de humedales y una alarmante mortalidad de especies, como ocurrió en los humedales de Isabela con un 95% de mortalidad documentada en 2018, así como la reducción de 4.85 km² de hábitat de manglares en la Bahía de Jobos entre 2010 y 2020.
La importancia ecológica de los humedales se fundamenta en su alta productividad biológica y en la provisión de servicios ecosistémicos esenciales para la sociedad. Entre estos se incluyen, sin limitarse a: el suministro y filtrado de agua; la retención de nutrientes y contaminantes; la provisión de alimentos, fibras y medicinas; la mitigación de inundaciones; la reducción de procesos erosivos; la protección de suelos agrícolas; el hábitat para flora y fauna; la conservación de la biodiversidad; la estabilización de costas; el almacenamiento de carbono; la recarga de acuíferos; la regulación climática; el control de plagas y enfermedades; así como valores culturales, educativos, recreativos y espirituales de gran trascendencia.
En atención a este escenario, resulta imperativo que el Estado asuma un rol activo en la protección y restauración de estos ecosistemas estratégicos. Por tanto, mediante la presente Ley, esta Asamblea Legislativa establece los parámetros mínimos de conservación ambiental necesarios para garantizar la integridad ecológica de los humedales de Puerto Rico. El fin último es asegurar el uso racional y sostenible de estos recursos naturales, reconociendo su valor intrínseco y garantizando la continuidad de los servicios ecosistémicos que aportan a las presentes y futuras generaciones.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
La Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales del Senado de Puerto Rico, como parte de la evaluación del Proyecto del Senado 578, envió solicitudes de memoriales explicativos al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la Junta de Planificación y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.
El 2 de mayo de 2025, esta Comisión solicitó a la Junta de Planificación un memorial explicativo en el cual expusiera su postura en cuanto al P. del S. 578. Durante los meses de junio, julio y agosto se enviaron comunicaciones y se realizaron llamadas telefónicas para dar seguimiento a la solicitud remitida. Las gestiones realizadas fueron infructuosas, por la tal razón procedemos a presentar el siguiente informe, sin contar con la postura de la Junta de Planificación.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en adelante “DRNA”) reconoce la intención del P. del S. 578 de atender asuntos vinculados a la protección y manejo de los recursos naturales del país. No obstante, luego de analizar la medida, la agencia plantea serias reservas en cuanto a su viabilidad e implantación efectiva.
El DRNA advierte que el proyecto, aunque persigue fines ambientales legítimos, presenta deficiencias técnicas y operacionales que limitan su alcance práctico. En particular, señala que la propuesta no se articula de manera coherente con los marcos regulatorios ya existentes y podría generar duplicidad de esfuerzos, afectando la coordinación entre agencias estatales y federales.
Asimismo, el Departamento subraya que “los humedales son definidos por las agencias federales, incluyendo el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos (USACE), la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) y el Servicio Federal de Pesca y Vida Silvestre (FWS por sus siglas en inglés), conforme al Manual Federal para la Determinación de Jurisdicción.” Según la legislación y reglamentación federal, los humedales “son considerados áreas transicionales entre sistemas acuáticos y terrestres, frecuentemente inundadas o saturadas por aguas superficiales o subterráneas, lo que da lugar a suelos hídricos y a la presencia de vegetación hidrofílica adaptada a condiciones de baja concentración de oxígeno”. De hecho, dado que los humedales caribeños no guardan las mismas características de los humedales continentales, nuestros humedales han sido descritos como “áreas donde el agua se acumula o aflora del subsuelo”. La importancia de que cualquier legislación en esta materia se ajuste a las capacidades institucionales y presupuestarias reales de la agencia es requerida.
Tanto la Ley de Agua Limpia de 1792 (Clean Water Act, CWA) como la Ley de Ríos y Puertos de 1899 (Rivers and Harbors Act, RHA) constituyen el marco regulatorio de los cuerpos de agua tanto en Estados Unidos como en Puerto Rico. Para que proceda la aprobación e implantación de una ley como la que pretende la medida, el DRNA requeriere una asignación presupuestaria adecuada que incluya:
El DRNA recalca su compromiso con el desarrollo de iniciativas de conservación, restauración y manejo sostenible, siempre que estas se formulen bajo criterios científicos y con el debido sustento presupuestario. En este sentido, la agencia recomienda que el P. del S. 578 sea revisado y enmendado para que armonice con la política pública vigente, se integre de forma efectiva al andamiaje legal existente y contemple la asignación de recursos adecuados para su implantación.
En conclusión, el DRNA no endosa el P. del S. 578 en su forma actual, exhortando a la Asamblea Legislativa a replantear y ajustar la medida de manera que resulte viable, sostenible y alineada con las capacidades reales del Estado en la gestión ambiental.
Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa
La Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (en adelante “OPAL”) presentó su análisis a la medida que nos ocupa. De su informe se desprende que la creación de la “Ley de Protección y Conservación de Humedales de Puerto Rico” no tendría impacto fiscal directo sobre el Fondo General pues las funciones forman parte de las que la ley habilitadora del DRNA le confiere.
La medida legislativa bajo examen, titulada “Ley de Protección y Conservación de Humedales de Puerto Rico”, persigue como fin principal la preservación y manejo sostenible de los humedales, ecosistemas de gran relevancia para la biodiversidad y el equilibrio ecológico de la Isla. Sin embargo, al considerar la exposición de motivos, el análisis presupuestario de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) y la posición institucional del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), surgen señalamientos importantes que impiden recomendar la aprobación de la medida en su forma actual.
En primer lugar, aunque la OPAL establece que el proyecto no tendría un impacto fiscal directo sobre el Fondo General, al tratarse de funciones que ya forman parte de la ley habilitadora del DRNA, la propia agencia aclara que la implantación de esta legislación conllevaría nuevas responsabilidades que no pueden atenderse adecuadamente sin una asignación presupuestaria específica. El DRNA detalla que para cumplir cabalmente con los fines de la medida se requieren recursos adicionales dirigidos a reglamentación especializada, personal técnico y de fiscalización, elaboración y actualización del Inventario Nacional de Humedales, equipo tecnológico, programas de educación comunitaria, así como subvenciones para la restauración y conservación de estos ecosistemas.
En segundo lugar, el análisis del DRNA evidencia que el proyecto adolece de deficiencias técnicas y operacionales. La medida, aunque persigue fines ambientales legítimos, no se articula de manera coherente con el marco regulatorio ya existente. Actualmente, la protección de los humedales se rige por leyes y reglamentos federales como la Clean Water Act de 1972 y la Rivers and Harbors Act de 1899, bajo la jurisdicción de agencias como el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos (USACE), la Agencia de Protección Ambiental (EPA) y el Servicio Federal de Pesca y Vida Silvestre (FWS). La aprobación de una legislación local que no tome en cuenta adecuadamente estos marcos podría generar duplicidad de funciones, solapamientos regulatorios y conflictos de jurisdicción, afectando la coordinación entre entidades estatales y federales. Además, el DRNA enfatiza que los humedales en Puerto Rico poseen características distintas a los continentales, lo que requiere definiciones claras y adaptadas a la realidad local. La falta de precisión en los términos y la ausencia de procedimientos claros en la medida dificultarían su implantación y limitarían su eficacia en la gestión ambiental.
En tercer lugar, se destaca que la viabilidad de la medida está estrechamente vinculada a la capacidad institucional del DRNA. La agencia reconoce su compromiso con la conservación y restauración de humedales, pero subraya que cualquier iniciativa legislativa en esta materia debe estar respaldada por criterios científicos, por un andamiaje legal coherente con la política pública vigente y por los recursos económicos necesarios para su implementación. Por otro lado, de la Exposición de Motivos de las recomendaciones o data contenida en el Plan de Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático de Puerto Rico (en adelante “Plan MARCC”), elaborado por el Comité de Expertos y Asesores. Si bien es cierto que el Comité de Expertos ha hecho un excelente trabajo en la elaboración del Plan MARCC, no es menos cierto que dicho borrador aun se encuentra siendo atendido en la Comisión Conjunta sobre Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático para ser analizado y posteriormente se determine si se presentarán enmiendas al mismo.
En conclusión, el análisis integrado de la OPAL y del DRNA conduce a determinar que el Proyecto del Senado 578 no debe ser aprobado en su forma actual. La ausencia de recursos específicos, la falta de coherencia con la legislación federal aplicable, las deficiencias técnicas señaladas y el riesgo de duplicidad de esfuerzos regulatorios hacen que la medida resulte inviable en términos prácticos y operacionales. A su vez, la medida tal como está redactada, impone nuevas responsabilidades al DRNA sin garantizar los recursos económicos, humanos y tecnológicos necesarios para cumplirlas, lo que podría comprometer el cumplimiento de sus obligaciones principales en la protección de los recursos naturales.
Por consiguiente, se recomienda que la Asamblea Legislativa considere una revisión sustantiva del proyecto, de manera que se armonice con el marco legal vigente, se establezcan definiciones técnicas claras, se garanticen los recursos necesarios y se fortalezca la coordinación interagencial, antes de reconsiderar su aprobación.
IMPACTO FISCAL MUNICIPAL
En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Turismo y Recursos Naturales y Ambientales certifica que el P. del S. 578 no impone una obligación económica en el presupuesto de los gobiernos municipales.
CONCLUSIÓN
Por todo lo anterior, esta Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales recomienda que el Proyecto del Senado 578 no sea aprobado por todas las razones expuestas en el análisis de la medida.
Respetuosamente sometido,
Hon. Marissa Jiménez Santoni
Presidenta
Comisión de Turismo, Recursos Naturales y Ambientales
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