GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 4ta. Sesión
Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 859
INFORME NEGATIVO
17 de agosto de 2026
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
La Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 859, presenta un Informe Negativo recomendando que el proyecto no sea aprobado.
El P. de la C. 859 propone “crear la “Ley de Cumplimiento Contractual y Pago Puntual de Contratistas y Suplidores en Puerto Rico”, a los fines de establecer un régimen de cumplimiento contractual que armonice las disposiciones del Código Civil de Puerto Rico y el Título 31, Capítulo 39 del Código de los Estados Unidos, conocido como el “Prompt Payment Act”; garantizar el pago puntual; proteger los derechos de contratistas, subcontratistas, suplidores y consumidores en contratos públicos y privados; disponer sanciones administrativas por incumplimiento; requerir garantías de cumplimiento mediante fianza de pago y ejecución; y para otros fines relacionados.“
La Exposición de Motivos parte de una realidad. Durante años, contratistas, subcontratistas y suplidores – particularmente aquellos en los sectores de construcción, servicios profesionales y obras públicas – han experimentado retrasos injustificados en los pagos, prácticas evasivas en la ejecución de contratos, y una ausencia preocupante de garantías efectivas que aseguren la compensación por los servicios y bienes prestados. Esta situación ha provocado la paralización de proyectos clave, la pérdida de empleos, el deterioro de la credibilidad institucional y un clima de desconfianza generalizado en contratación pública y privada.
El P. de la C. 859 propone la creación de una ley especial para integrar las disposiciones del Código Civil de Puerto Rico de 2020, y el “Prompt Payment Act” para crear un régimen uniforme de cumplimiento para todo tipo de contrato entre partes públicas o privadas, definir claramente las responsabilidades, imponer sanciones para quien incumpla y exigir garantías reales mediante Payment and Performance Bonds, aplicables especialmente a contratos que involucren fondos públicos o de gran escala.
La Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, en el desempeño de su deber ministerial, estudió y evaluó el presente Proyecto, por lo que examinó los Memoriales Explicativos de las siguientes agencias y asociaciones:
Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente (PFEI)
La Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente (PFEI), mediante comunicación suscrita por la Presidenta del Panel, la Lcda. Ygrí Rivera Sánchez, expresó su posición respecto al P. de la C. 859.
La Oficina del PFEI considera loable el propósito del P. de la C. 859 como parte de los esfuerzos en crear conciencia a las agencias que contratan los servicios y a los contratistas que brinden servicios, realizan proyectos, obras, venden o suministran bienes mediante el pago de fondos públicos, sobre la importancia de fomentar la responsabilidad contractual. Asimismo, evitar que los pagos a profesionales y comerciantes con prácticas de pequeñas empresas no se vean afectados cuando dichos pagos se retrasan durante un término irrazonable. El establecer directrices y obligaciones claras en torno a las contrataciones por organismos gubernamentales aporta a la prevención de la corrupción gubernamental.
No empecé lo anterior; presentan observaciones puntuales que recomiendan que sean analizadas como parte de la evaluación del P. de la C. 859. Concretamente, señalan tres (3) estatutos legales vigentes en Puerto Rico que atienden la problemática expuesta por el P. de la C. 859. Por consiguiente, recomiendan que ciertas disposiciones del P. de la C. 859 se enmienden para armonizarlas con los estatutos vigentes. A saber:
Destacan que en Puerto Rico aplica el Prompt Payment Act, por lo que cualquier legislación a nivel estatal que tenga como propósito regular estas transacciones, deberá cumplir y ser consistente con las disposiciones de la ley federal vigente.
Señalan que para evitar un desfase entre las disposiciones de esta ley y el P. de la C. 859, se enmiende este último para establecer la obligación de incluir en los contratos que no la contengan una disposición con el término de pago de las facturas, según lo provisto por la Prompt Payment Act. Igualmente, que se disponga el pago de intereses legales, por parte del contratante, cuando se incumpla dicha disposición, siempre que el contratista haya presentado una factura válida.
Por otra parte, la Oficina del PFEI argumenta que la imposición de una fianza adicional al contratista que vende bienes, obras y servicios al gobierno estatal, que se adquieren con fondos estatales, podría resultar en una carga onerosa. En la mayoría de dichos contratos, se exige la prestación de una fianza por parte del contratista.
Finalmente, considera que el procedimiento administrativo establecido en el P. de la C. 859 que le delega al Departamento de Servicios del Consumidor (DACo) la jurisdicción para adjudicar responsabilidades en cuanto al incumplimiento con los términos de pago y las cláusulas de los contratos de compras gubernamentales debe ser evaluado detenidamente.
Asociación de Constructores de Puerto Rico (En contra)
La Asociación de Constructores de Puerto Rico, mediante comunicación suscrita por su Presidenta, la Sra. Pinsy Rivera Ortiz, expresó su posición respecto al P. de la C. 859.
Comienza su ponencia señalando que una legislación como esta debe contar con un análisis exhaustivo de impacto económico y social por parte de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) a la luz de las repercusiones que puede ocasionar en el ámbito fiscal y económico.
Señala que nuestro ordenamiento jurídico cuenta con legislación puntual que atiende los asuntos recogidos en el P. de la C. 859. Específicamente, destacan la Ley Núm. 25 de 8 de diciembre de 1989, según enmendada, “Ley para Establecer un Sistema de Pronto Pago para los Proveedores de Bienes y Servicios al Gobierno”, la cual provee para el pronto pago de suplidores del gobierno local. A su vez, la Ley Núm. 73 de 19 de julio de 2019, según enmendada, “Ley de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las Compras en Puerto Rico”, provee salvaguardas y protecciones para la ejecución de obras y la prestación de los servicios pactados en el ámbito de la contratación gubernamental. A su vez, argumenta que tanto la Rama Judicial como las corporaciones públicas y entidades del gobierno autónomo en sus procesos de compras cuentan con reglamentos que atienden este asunto. Por otra parte, añaden que existe un marco regulatorio claro para la contratación privada, incluyendo el Código Civil y las regulaciones y leyes administradas por la Oficina del Comisionado de Seguros en materia de seguros o fianzas de ejecución. Por otra parte, mencionan que la exigencia de fianzas para la contratación conlleva costos onerosos para las empresas locales de nueva formación o pequeñas.
En cuanto a la delegación a DACo de la facultad de investigar, fiscalizar y adjudicar violaciones a las disposiciones propuestas en el P. de la C. 859, consideran que la misma es contraria a la petición pública expresada por la agencia de reducir su jurisdicción en determinadas materias. Las materias que le serían delegadas a DACo bajo esta legislación aumentarían la cantidad de industrias bajo su jurisdicción en una agencia que de por sí debe lidiar con serias limitaciones de personal y recursos como parte de su rol como ente regulador.
Finalizan su ponencia expresando su oposición al P. de la C. 859.
Asociación de Compañías de Seguros de Puerto Rico (En contra)
La Asociación de Compañías de Seguros de Puerto Rico mediante comunicación suscrita por su Directora Ejecutiva, la Lcda. Iraelia Pernas, expresó su posición respecto al P. de la C. 859.
De entrada, plantean que el P. de la C. 859 levanta preocupaciones significativas que trascienden el problema que pretende atender. En particular, varias de sus disposiciones alteran el funcionamiento de mecanismos existentes e introducen cambios sustanciales en la estructura de las fianzas, generando unas consecuencias que no han sido consideradas. Señalan que el P. de la C. 859 invoca el Prompt Payment Act como fundamento para la política pública que se pretende establecer. No obstante, aclaran que dicha legislación federal tiene un alcance mucho más limitado que el que parece sugerir el Proyecto. Dicho estatuto no regula las fianzas de pago ni las fianzas de ejecución, ni altera el funcionamiento del mercado de garantías contractuales.
Añaden que en el ámbito federal, la figura de las fianzas en contratos de construcción se rige por el Miller Act, 40 U.S.C. §§ 3131–3133, que establece la obligación de obtener fianzas de pago y ejecución en contratos federales de construcción, alteración o reparación de obras públicas federales que excedan los $100,000, y exclusivamente en el ámbito gubernamental. De igual forma, el Miller Act preserva la naturaleza de la fianza como una garantía accesoria al contrato principal, bajo la cual el fiador conserva el derecho de investigar reclamaciones, evaluar la existencia de incumplimiento y determinar si procede la activación de la garantía conforme a los términos contractuales aplicables. Argumentan que utilizar el Prompt Payment Act como justificación para imponer obligaciones o alterar el funcionamiento de las fianzas dentro del ordenamiento jurídico de Puerto Rico genera confusión entre dos regímenes legales distintos: uno dirigido a promover pagos oportunos en la contratación gubernamental, y otro diseñado para garantizar el cumplimiento contractual mediante instrumentos de garantía.
Por otra parte, consideran que el ámbito de aplicación del P. de la C. 859 es demasiado amplio y carece de delimitaciones objetivas. No se limita a contratos de construcción, infraestructura pública o proyectos de gran escala, sino que abarca cualquier contrato de obra o de servicios, sin considerar su cuantía o naturaleza. Consecuentemente, quedarían comprendidos infinidad de contratos, desde contratos de ingeniería a grandes escalas o construcción de obra sufragados con fondos públicos, hasta todo tipo de acuerdos, tales como servicios profesionales, mantenimiento, consultoría, tecnología, mercadeo o incluso servicios de menor escala entre partes privadas. La ausencia de criterios ya sea por tipo de contrato, umbral económico, fuente de fondos o comparecientes, conduce a una aplicación general e irrestricta. Cualquier intervención sobre la autonomía de voluntades debe ser proporcional al interés público que interesa promover la medida y no debe ser de aplicación general. El P. de la C. 859 incide, sin justificación, en los contratos entre privados que interesen negociar la distribución de riesgos de otra manera o que, por su naturaleza, no justifican la imposición de una garantía como la fianza.
A su vez, aclaran que el P. de la C. 859 hace referencia en varias instancias, a principios y doctrinas del Código Civil, al citarse artículos que no guardan relación directa con las materias que se pretenden regular. Contiene errores en sus referencias a distintas disposiciones del Código Civil, que tratan de asuntos ajenos y que no pueden ser aplicables al tema del Proyecto.
Argumentan que el P. de la C. 859 impone a todo contratista la obligación de “garantizar su responsabilidad contractual mediante la presentación de una fianza de pago y ejecución (Payment and Performance Bond), emitida por una aseguradora autorizada por la Oficina del Comisionado de Seguros” con el propósito de “cubrir tanto el cumplimiento integral de las obligaciones como el pago total y sin dilaciones a subcontratistas y suplidores vinculados al proyecto o servicio contratado.” El P. de la C. 859 utiliza de manera indistinta la expresión “Payment and Performance Bond”, como si ambas garantías produjeran idénticos efectos frente a subcontratistas y suplidores. En la práctica, el performance bond garantiza la ejecución adecuada y completa de la obligación principal, es decir, la correcta terminación del contrato. Se activa cuando el contratista incumple o abandona la obra o el servicio, mientras que el payment bond tiene un alcance distinto y específico que es asegurar el pago a subcontratistas y suplidores por trabajos o materiales efectivamente provistos. Este se activa cuando el contratista no paga lo adeudado conforme al contrato. Concluyen señalando que se trata de instrumentos relacionados, pero conceptualmente diferentes, con riesgos, defensas y mecanismos de reclamación particulares.
El modelo de fianzas en Puerto Rico y Estados Unidos descansa en el principio de que el fiador no actúa como asegurador primario ni como pagador automático. Su rol consiste en garantizar el cumplimiento contractual, lo cual incluye el derecho y la responsabilidad de investigar las reclamaciones, evaluar las circunstancias del alegado incumplimiento y determinar si procede la activación de la garantía conforme a los términos de la fianza.
Sin embargo, el P. de la C. 859 establece un régimen de “pago puntual” que obliga al fiador a actuar como asegurador primario y convierte la fianza en un mecanismo automático de pago. El Artículo 3 introduce un elemento crítico para los aseguradores al disponer que, ante un incumplimiento contractual, cualquier parte afectada podrá notificar directamente al asegurador, obligándolo a procesar la reclamación y liberar fondos dentro de treinta (30) días naturales, bajo pena de responsabilidad solidaria junto al contratista, incluyendo daños, perjuicios e intereses moratorios. Este lenguaje elimina el derecho a investigar, objetar o revaluar reclamaciones y debilita la figura del principal, que es el contratista. En esencia, se desvirtúa la figura de la fianza, que es un contrato de garantía accesorio, no un contrato de seguro de pago.
Por otra parte, entienden que debe considerarse que el sistema de fianzas descansa en un modelo de suscripción que evalúa la capacidad financiera, experiencia y solvencia del contratista principal, así como los riesgos asociados al proyecto. La imposición de nuevas obligaciones como pagos acelerados, limitaciones al proceso de investigación de reclamaciones o la ampliación de responsabilidades del fiador, representa un cambio significativo en el marco bajo el cual actualmente se emiten estas garantías. El impacto directo de estas consecuencias lo verán los contratistas y el Gobierno quienes enfrentarán dificultades para obtener fianzas debido al poco ofrecimiento disponible y costos más altos. Esto redundará en retrasos en proyectos públicos por falta de garantías disponibles. Lo anterior implica un estancamiento para el desarrollo económico.
Añaden que el Artículo 11, titulado “Reclamación Directa a la Aseguradora” permite que “todo subcontratista o suplidor” presente una reclamación directa ante el asegurador transcurridos quince (15) días desde el vencimiento del pago. Además, impone nuevamente el término de treinta (30) días para resolver la reclamación y cinco (5) días calendario para emitir acuse de recibo. Por su parte, el plazo de quince (15) días desde el vencimiento del pago como condición para activar una reclamación directa ante el asegurador, no se ajusta a la realidad de la industria de la construcción y otros sectores. En la práctica, existen ciclos administrativos y de contabilidad como pay applications, certificaciones parciales, retenciones, conciliaciones, backcharges y/o change orders que pueden incidir en la determinación final de la suma líquida y exigible. Activar el mecanismo de garantía propuesto a los quince (15) días no toma en consideración esas dinámicas y puede provocar reclamaciones directas innecesarias o prematuras.
Para la Asociación, es aún más preocupante la consecuencia jurídica que el propio Artículo 11 atribuye al incumplimiento de estos términos. El texto no se limita a establecer un deber de acuse de recibo, sino que dispone que la falta de contestación o resolución dentro del término impuesto constituirá incumplimiento solidario del asegurador junto con el contratista principal. Esta presunción automática convierte al asegurador (fiador), por el mero transcurso del término, en responsable solidario de daños adicionales, sin que medie adjudicación sobre la existencia, liquidez y exigibilidad de la deuda. Ello no sólo contraviene el término de noventa (90) días reconocido en el Código de Seguros, sino que altera la naturaleza accesoria de la fianza y aproxima la responsabilidad del fiador a la de un deudor principal.
Por otra parte, consideran que el proyecto de ley tampoco contempla la posibilidad de que el término de treinta (30) días pueda extenderse por justa causa. La investigación de una reclamación bajo un Payment and Performance Bond puede requerir análisis técnico de certificaciones de obra, órdenes de cambio, cambios en los términos contractuales, cumplimiento sustancial de las obligaciones y defensas del fiado. Imponer un término rígido sin margen razonable de investigación puede inducir decisiones automatizadas con pagos indebidos y, por ende, promover reclamaciones infundadas.
El Artículo 9 dispone una aplicación retroactiva parcial a todos los contratos vigentes y en etapa de ejecución al momento de la aprobación de la medida. No obstante, el propio texto ordena expresamente a las agencias contratantes incorporar las cláusulas requeridas mediante enmiendas contractuales dentro de un término de noventa (90) días desde la vigencia de la ley. De esta redacción se desprende que la obligación de enmendar contratos recae directamente sobre las agencias gubernamentales, lo cual permite inferir que la retroactividad está concebida primordialmente para el ámbito de la contratación pública y no necesariamente para contratos privados entre particulares. La imposición retroactiva de requisitos adicionales podría interpretarse como una modificación sustantiva de los términos contractuales originalmente acordados. Ello resulta especialmente sensitivo cuando se trata de contratos en plena ejecución, donde las partes ya estructuraron sus obligaciones, costos y riesgos conforme al marco normativo vigente al momento de contratar. Ciertamente, la retroactividad que se propone presenta un problema de menoscabo de obligaciones contractuales, lo que es contrario a la Constitución de Puerto Rico y de Estados Unidos.
Por último, el P. de la C. 859 delega amplias facultades al Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) para investigar, procesar y adjudicar controversias relacionadas con incumplimientos contractuales y activar mecanismos vinculados a las fianzas. Sin embargo, la regulación de los seguros y de las fianzas en Puerto Rico corresponde exclusivamente a la Oficina del Comisionado de Seguros, conforme al Código de Seguros de Puerto Rico. Permitir que otra agencia administrativa adjudique controversias relacionadas con términos, condiciones, prácticas o ejecución de fianzas podría equivaler, en la práctica, a regular productos de seguro fuera del marco regulatorio establecido.
Además, la ley orgánica del DACO está dirigida principalmente a la protección del consumidor. En muchos de los contratos contemplados por esta medida, el propio Gobierno de Puerto Rico actuaría como parte querellante del fiador, lo cual representa un cambio significativo en el marco bajo el cual actualmente se emiten estas garantías.
Finalizan su ponencia expresando su oposición al P. de la C. 859.
Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) (En contra)
El Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) mediante comunicación suscrita por su Secretario, el Lcdo. Hiram J. Torres Montalvo, expresó su posición respecto al P. de la C. 859.
Considera loables los intentos y actuaciones para fortalecer, preservar y expandir las protecciones a los consumidores y a las familias puertorriqueñas. No obstante, señala que el P. de la C. 859 propone conceder al DACO la jurisdicción primaria sobre disputas de incumplimiento contractual entre contratistas, subcontratistas y suplidores, y la otra parte del contrato. Esta transferencia desplazaría la función adjudicativa del Poder Judicial hacia una agencia administrativa cuyo marco regulatorio, recursos y misión institucional no están diseñados para dilucidar las controversias de naturaleza contractual que atiende el P. de la C. 859.
Al tratarse el DACo de un foro especializado, la reasignación podría alterar el balance institucional que actualmente garantiza que las disputas contractuales, por su complejidad, naturaleza técnica y efectos económicos, sean atendidas por un foro judicial con las competencias, salvaguardas procesales y facultades adjudicativas adecuadas cuando entre las partes no está involucrada la figura del consumidor como tal. Dichas controversias exigen que sean atendidas por un foro con plena autoridad adjudicativa, capacidad para interpretar disposiciones contractuales y evaluar prueba pericial como parte de la adjudicación de controversias entre partes con intereses económicos sustanciales y para emitir sentencias con fuerza ejecutoria. Estas funciones son inherentes al Poder Judicial, cuyo diseño constitucional y procesal garantiza la protección de derechos, la uniformidad interpretativa y la estabilidad jurídica necesaria para el tráfico comercial.
Por otra parte, puntualiza que el DACO es una agencia administrativa de jurisdicción especial y limitada, por lo que solo puede ejercer aquellas facultades que le han sido conferidas por ley. En ese sentido, el DACO no tiene facultades para adjudicar controversias ante el incumplimiento contractual en la contratación pública. Conceder la jurisdicción primaria al DACO no solo contravendría la jurisprudencia vigente, sino que también desbordaría la misión institucional de la agencia, afectaría la coherencia del sistema jurídico y aumentaría la incertidumbre operacional para los actores del sector de la construcción y el desarrollo económico de Puerto Rico.
La puntualidad es un elemento esencial en el cumplimiento de un contrato, particularmente en cuanto a pagos y entregas. Se trata de una obligación legal, ética y una condición fundamental para mantener una economía vibrante, transparente y funcional que sirva como motor para el desarrollo económico de Puerto Rico.
Nuestro ordenamiento jurídico cuenta con leyes y reglamentos que atienden puntualmente los distintos aspectos de la contratación pública y privada en Puerto Rico, incluyendo mecanismos para asegurar que los pagos por servicios rendidos por contratistas, subcontratistas y suplidores sean efectuados efectivamente. A su vez, las disposiciones propuestas por el P. de la C. 859 contravienen asuntos clave atendidos por la legislación federal y estatal vigente. Esto incluye los términos para efectuar pagos, la imposición de fianzas y los mecanismos para la presentación de reclamaciones, entre otros.
Finalmente, el P. de la C. 859 le impone responsabilidades adicionales a DACO en materias cuya jurisdicción reglamentaria recae sobre otras agencias y en virtud de ley, lo que representaría una inversión mayor de sus escasos recursos financieros y humanos.
A tenor de lo anterior, la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes, previo estudio y consideración, presenta este Informe Negativo y no recomienda la aprobación del Proyecto de la Cámara 859.
Respetuosamente sometido,
Hon. Víctor L. Parés Otero
Presidente
Comisión de Gobierno
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