GOBIERNO DE PUERTO RICO
20 ma. Asamblea 2da. Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 729
INFORME NEGATIVO
12 de noviembre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO
La Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos del Senado de Puerto Rico, no recomienda la aprobación del P. del S. 729.
ALCANCE DE LA MEDIDA
La medida bajo análisis tiene el fin de crear la “Ley del Registro de Personas Maltratantes de Adultos Mayores de Puerto Rico”, a los fines de establecer un registro adscrito a la Administración Auxiliar de Servicios a Personas de Edad Avanzada y Adultos con Impedimentos de la Administración de Familias y Niños (ADFAN), bajo el Departamento de la Familia; disponer su alcance, protocolo de inscripción, vigencia, confidencialidad, mecanismos de revisión y reglamentación; y para otros fines relacionados.”
INTRODUCCIÓN
La Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos del Senado de Puerto Rico, en cumplimiento de su deber legislativo de evaluar toda medida dirigida a la protección y bienestar de las poblaciones vulnerables, procedió al examen del Proyecto del Senado 729.
El propósito de la medida consiste en crear un registro oficial de personas contra quienes se haya emitido una determinación con fundamento por maltrato hacia adultos mayores. Dicho registro estaría adscrito a la Administración Auxiliar de Servicios a Personas de Edad Avanzada y Adultos con Impedimentos (ADFAN), bajo el Departamento de la Familia, y conllevaría restricciones de empleo o contratación en establecimientos de cuidado de larga duración por un período mínimo de cinco (5) años. La medida también dispone la confidencialidad del registro, el derecho a revisión administrativa y judicial, y la creación de un protocolo uniforme para su implantación.
No obstante, tras examinar su texto y las ponencias sometidas por las agencias y entidades con peritaje en la materia, la Comisión concluye que la legislación propuesta no es viable en su forma actual, por reproducir funciones ya contenidas en el marco normativo vigente y carecer de justificación fiscal para su implementación. Las agencias consultadas —entre ellas la Oficina de la Procuradora de las Personas de Edad Avanzada (OPPEA), la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF), la Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración (ADCCLD) y el Departamento de la Familia— coincidieron en señalar que el proyecto introduce duplicidad funcional, ambigüedades jurídicas y ausencia de coordinación interagencial efectiva.
ALCANCE DEL INFORME
Para la redacción de este Informe la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos solicitó y recibió las ponencias de la Oficina de la Procuradora de las Personas de Edad Avanzada, Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración, Departamento de la Familia y Autoridad para la Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF).
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
El Proyecto del Senado 729 propone la creación de la “Ley del Registro de Personas Maltratantes de Adultos Mayores de Puerto Rico”, con el fin de establecer un registro adscrito a la Administración Auxiliar de Servicios a Personas de Edad Avanzada y Adultos con Impedimentos (ADFAN), bajo el Departamento de la Familia, que documente a las personas contra quienes se haya emitido una determinación con fundamento por maltrato hacia adultos mayores. Según dispone el texto legislativo, este registro tendría carácter confidencial, facultaría al Departamento de la Familia a emitir certificaciones oficiales, e impondría una restricción de empleo o contratación por un término no menor de cinco (5) años en establecimientos de cuidado de larga duración.
Si bien la exposición de motivos plantea un propósito legítimo y apremiante —proteger a la población adulta mayor de todo acto de abuso, negligencia o explotación—, el análisis técnico y jurídico realizado por esta Comisión revela que el P. del S. 729 no constituye un instrumento normativo viable. La medida presenta conflictos estructurales, redundancias con el ordenamiento vigente, ambigüedades legales y carencias fiscales significativas que impiden su recomendación favorable.
En primer lugar, el proyecto reproduce disposiciones ya contempladas en el marco jurídico vigente, particularmente en la Ley 121-2019, conocida como la Carta de Derechos y Política Pública para las Personas Adultas Mayores, la Ley 300-1999, relativa a la verificación de antecedentes penales, y la Ley 408-2000, que regula los procedimientos de intervención, referido y protección en casos de maltrato o negligencia institucional. Estos estatutos establecen los procesos mediante los cuales las agencias competentes —principalmente el Departamento de la Familia, el Departamento de Justicia, el Negociado de la Policía y la Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA)— investigan, procesan y mantienen registros de las personas involucradas en conductas de maltrato hacia adultos mayores.
La implantación de un nuevo registro bajo el texto propuesto, además de carecer de un mandato complementario o diferenciador, generaría duplicidad administrativa y dispersión de funciones entre las entidades encargadas de la política pública de protección. El Departamento de la Familia, que ya opera mecanismos de investigación y adjudicación a través de la Unidad de Maltrato Institucional a Personas de Edad Avanzada (UMIA), tendría que asumir funciones adicionales de certificación, fiscalización, notificación y mantenimiento de expedientes, sin un marco reglamentario claro que establezca coordinación con las demás agencias concernidas. Esta dispersión normativa crearía riesgos de conflicto jurisdiccional, confusión en la aplicación de los procesos y posible vulneración del debido proceso de ley para las personas sujetas a investigación.
En segundo término, el lenguaje del P. del S. 729 presenta deficiencias técnicas y conceptuales que comprometen su interpretación y aplicabilidad. La referencia al término “establecimientos de cuidado de larga duración”, según definido en la Ley 94-1977, resulta imprecisa, ya que dicha ley no contiene tal definición. A su vez, la disposición que permite que la certificación del registro “podrá ser requerida” por entidades públicas o privadas introduce ambigüedad jurídica y falta de obligatoriedad en su aplicación, contradiciendo los artículos que establecen la prohibición absoluta de contratación de personas con determinaciones con fundamento. Estas inconsistencias internas evidencian una deficiente técnica legislativa que debilita la eficacia del estatuto propuesto.
En tercer lugar, la medida no contempla disposiciones presupuestarias ni identifica fuentes de financiamiento para la creación, operación y mantenimiento del registro, pese a implicar un gasto recurrente en infraestructura tecnológica, personal especializado, y procesos de investigación, notificación y revisión administrativa. La ausencia de un análisis de impacto fiscal constituye un incumplimiento con el principio de neutralidad presupuestaria establecido por la Ley 2-2017, que rige la planificación financiera del Estado. La implantación del registro, en su estado actual, impondría obligaciones fiscales no cubiertas, en un contexto en el que las agencias concernidas operan bajo estrictas restricciones presupuestarias conforme al Plan Fiscal certificado bajo la Ley PROMESA.
Finalmente, el texto propuesto no establece mecanismos de coordinación interagencial claros ni criterios uniformes para determinar la inclusión en el registro. El artículo sobre la “evaluación inicial del referido” no especifica quiénes podrán emitir tales referidos ni qué parámetros definitorios aplicarán para considerar una determinación con fundamento. Esta omisión técnica podría conllevar discrecionalidad excesiva, afectando la validez jurídica de las determinaciones administrativas y exponiendo al Estado a controversias o litigios por violaciones al debido proceso.
En conjunto, estos elementos reflejan que el P. del S. 729, aunque bien intencionado, carece de coherencia normativa, precisión técnica y sustentabilidad fiscal. Su aprobación, en la forma actual, no solo representaría un ejercicio redundante frente al ordenamiento existente, sino que también podría generar incertidumbre legal y comprometer la eficacia del sistema institucional de protección de los adultos mayores.
Por tales razones, esta Comisión entiende que la protección de las personas de edad avanzada debe continuar fortaleciéndose a través de la consolidación de los instrumentos legales ya vigentes, como la Ley 121-2019 y los procedimientos de la Unidad de Maltrato Institucional, mediante mejoras reglamentarias y coordinación interagencial, y no mediante la creación de nuevas estructuras paralelas que carecen de sustento administrativo y fiscal.
PONENCIAS DE ENTIDADES CONSULTADAS
La ponencia de la Oficina de la Procuradora de las Personas de Edad Avanzada (OPPEA) realiza un análisis jurídico y técnico detallado del contenido del Proyecto del Senado 729, abordando su alcance, terminología y coherencia con el ordenamiento vigente. La Oficina contextualiza la medida dentro de la función fiscalizadora que ejerce en virtud de la Ley 76-2013, según enmendada, y de las disposiciones de la Ley 121-2019, conocida como la Carta de Derechos y Política Pública a favor de los Adultos Mayores.
La OPPEA resalta la relevancia de contar con mecanismos que fortalezcan la protección de las personas mayores frente al maltrato, pero subraya que el texto del proyecto contiene limitaciones estructurales y conceptuales que deben ser atendidas. Señala que la redacción actual restringe el alcance del registro a los establecimientos licenciados por el Departamento de la Familia, dejando fuera otros centros de cuidado bajo la jurisdicción del Departamento de Salud y de la Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA). De igual forma, observa que el término “establecimientos de cuidado de larga duración” se remite a la Ley 94-1977, la cual no lo define expresamente, por lo que recomienda sustituirlo por el concepto más abarcador de “establecimientos” utilizado en dicha ley.
La Procuraduría examina además los artículos relativos al procedimiento administrativo y advierte la necesidad de definir los conceptos de referido, determinación con fundamento y certificación oficial, a fin de evitar discrecionalidad en la aplicación del estatuto. En el plano procesal, enfatiza que toda actuación administrativa debe cumplir con las garantías de la Ley 38-2017, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, particularmente en lo referente al derecho de revisión y a la notificación de determinaciones.
También identifica inconsistencias en la redacción del artículo que regula la certificación oficial del registro, el cual utiliza el verbo “podrá”, lo que implica una facultad discrecional y no una obligación para las entidades de requerir dicha certificación. La OPPEA indica que esta redacción podría contradecir las disposiciones del propio proyecto que establecen la prohibición de contratación a personas con determinaciones con fundamento. Finalmente, la Oficina plantea la conveniencia de aclarar la relación entre las determinaciones administrativas y las órdenes de protección judicial emitidas bajo la Ley 121-2019, a fin de garantizar uniformidad y debido proceso.
B. Asociación de Duenos de Centros de Cuidado de Larga Duracion (ADCCLD)
La Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración (ADCCLD) presenta una ponencia de naturaleza técnica y operativa en la que analiza la relación entre el proyecto y el marco regulatorio de los establecimientos de cuidado prolongado. La Asociación destaca que Puerto Rico enfrenta un envejecimiento demográfico acelerado, con casi un 30% de su población compuesta por personas mayores de 60 años, lo que requiere políticas públicas robustas, coherentes y fiscalmente sostenibles.
En su análisis, la ADCCLD identifica la necesidad de que cualquier registro de personas maltratantes se integre armónicamente con el Código Penal de Puerto Rico, la Ley 121-2019, la Ley 408-2000 y la Ley 300-1999. Sostiene que el diseño del registro debe garantizar coordinación interagencial efectiva entre el Departamento de la Familia, el Departamento de Justicia, el Negociado de la Policía y la ASSMCA, de modo que no se dupliquen procesos de investigación ni se creen bases de datos paralelas que generen conflicto o incertidumbre jurídica.
La Asociación sugiere que el registro se limite a determinaciones finales y firmes, ya sea por sentencia judicial o resolución administrativa luego de agotados los recursos de revisión, y que se incluya una cláusula de referido obligatorio de toda determinación con fundamento al Departamento de Justicia o al Negociado de la Policía, conforme a lo dispuesto por la Ley 121-2019. Asimismo, plantea que se establezcan controles de confidencialidad, protocolos electrónicos de acceso y mecanismos de trazabilidad para prevenir divulgaciones indebidas de información.
La ADCCLD también recomienda la implantación gradual del registro mediante fases regionales, precedidas de un proceso de evaluación de impacto operativo, así como la capacitación de los operadores de hogares y del personal de licenciamiento del Departamento de la Familia. Finalmente, subraya que el nuevo registro debe complementarse con los sistemas existentes de verificación de antecedentes penales y PR Background Check, garantizando interoperabilidad entre las plataformas gubernamentales y evitando cargas duplicadas sobre las facilidades licenciadas.
El Departamento de la Familia de Puerto Rico (DF) examinó el contenido del proyecto dentro del marco de su estructura organizacional y de las facultades que le confiere la Ley Orgánica del Departamento de la Familia (Ley 171-1968) y el Plan de Reorganización Núm. 1-1995. La agencia destacó que la protección de los adultos mayores constituye un eje prioritario de su política institucional y que actualmente cuenta con mecanismos formales para atender querellas de maltrato institucional a través de la Unidad de Maltrato Institucional a Personas de Edad Avanzada (UMIA).
En su análisis, el Departamento detalla que las funciones propuestas en el P. del S. 729 —particularmente las relacionadas con la investigación, adjudicación, certificación y restricción de empleo— ya se encuentran contempladas dentro de su marco reglamentario y operativo (el Artículo 8 de la Ley 121-2019 faculta tanto al Departamento de Justicia como al Departamento de Corrección y Rehabilitación mantener un registro de participantes del sistema de corrección convictos por delitos de maltrato y/o negligencia contra adultos mayores). Por tanto, advierte que la creación de un nuevo registro podría fragmentar la coordinación interagencial y ocasionar duplicidad funcional en la gestión de casos. Asimismo, señala que la medida requeriría el desarrollo de un sistema electrónico adicional, personal técnico y presupuesto específico, elementos que no se encuentran disponibles dentro de la estructura presupuestaria vigente.
El Departamento enfatiza que cualquier iniciativa legislativa en esta materia debe orientarse a fortalecer las unidades existentes y a optimizar los procesos de investigación, en lugar de crear estructuras paralelas. También sugiere que la política pública se dirija a mejorar los sistemas de intercambio de información entre las agencias concernidas, con protocolos uniformes que respeten el debido proceso y los derechos constitucionales de las partes.
La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF) examinó la medida desde la perspectiva fiscal y presupuestaria, en atención a sus facultades bajo la Ley 2-2017, que la establece como ente responsable de velar por el cumplimiento del Plan Fiscal certificado conforme a la Ley PROMESA. En su memorial, la Autoridad expone que la creación de un registro centralizado de personas maltratantes conllevaría nuevas cargas administrativas y financieras para el Departamento de la Familia y sus dependencias adscritas, incluyendo el reclutamiento de personal técnico, el desarrollo de plataformas informáticas, y el mantenimiento continuo de sistemas de verificación y confidencialidad.
La AAFAF recalca que toda medida con potencial impacto fiscal debe estar acompañada de un análisis cuantitativo que identifique las fuentes de financiamiento, y que cualquier legislación nueva debe observar el principio de neutralidad fiscal, mediante el cual se garantiza que los gastos adicionales sean compensados por reducciones equivalentes o por nuevos ingresos. Además, subraya que la falta de asignación presupuestaria expresa y de un plan de implementación podría generar presiones sobre el Fondo General.
La Autoridad enfatiza la importancia de evaluar la compatibilidad de la medida con el Plan Fiscal certificado el 5 de junio de 2024, así como con el presupuesto balanceado del Gobierno. Recomienda, por tanto, que se consulte al Departamento de la Familia, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) y a la Oficina de Presupuesto y Análisis Legislativo (OPAL), a fin de determinar con precisión el impacto financiero y administrativo que tendría el proyecto dentro del marco presupuestario vigente.
CONCLUSIÓN
Tras un examen minucioso del contenido del Proyecto del Senado 729, de su exposición de motivos, de los artículos que lo componen y de las ponencias remitidas por las agencias e instituciones con competencia en la materia, esta Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos concluye que la medida no resulta viable en su forma actual.
El proyecto, aunque persigue un propósito loable de protección a la población adulta mayor frente al maltrato, la negligencia y la explotación, reproduce disposiciones ya contempladas en el ordenamiento jurídico vigente, específicamente en la Ley 121-2019, la Ley 300-1999 y la Ley 408-2000, así como en los mecanismos administrativos implementados por la Unidad de Maltrato Institucional a Personas de Edad Avanzada (UMIA) del Departamento de la Familia. Por otro lado, el Artículo 8 de la Ley 121-2019 faculta al Departamento de Corrección y Rehabilitación mantener un registro de participantes del sistema de corrección convictos por delitos de maltrato y/o negligencia contra adultos mayores. Estas leyes y estructuras ya regulan la investigación, adjudicación y registro de casos de maltrato, con facultades de referidos obligatorios al Departamento de Justicia y a otras entidades pertinentes.
La aprobación del P. del S. 729 supondría la creación de un nuevo registro paralelo, con funciones equivalentes a las ya existentes, lo que implicaría duplicidad administrativa, dispersión de recursos y riesgos de inconsistencia normativa. Además, el texto legislativo presenta deficiencias técnicas en la definición de conceptos esenciales, tales como “establecimientos de cuidado de larga duración”, “referidos” y “determinaciones con fundamento”, lo cual podría dar lugar a interpretaciones contradictorias o discrecionales en la aplicación de la ley.
De igual manera, la medida carece de un análisis de impacto fiscal y de la identificación de fuentes de financiamiento sostenibles, lo que contraviene el principio de neutralidad fiscal y el Plan Fiscal certificado bajo la Ley PROMESA. La implantación de un registro de esta naturaleza requeriría recursos significativos en infraestructura tecnológica, personal técnico y procesos de revisión, sin que el texto contemple disposiciones presupuestarias que lo viabilicen.
La Comisión entiende que el objetivo de fortalecer la política pública de protección de los adultos mayores puede lograrse mediante la consolidación y modernización de los mecanismos ya existentes, evitando la creación de estructuras adicionales que generen cargas innecesarias al erario y fragmenten la coordinación interagencial. En lugar de aprobar una nueva ley, se recomienda promover ajustes reglamentarios y enmiendas específicas a la Ley 121-2019, a fin de mejorar los procesos de investigación, registro y certificación de casos, garantizando siempre el debido proceso de ley y la coherencia institucional entre las agencias concernidas.
POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos del Senado de Puerto Rico, previo estudio, análisis y consideración, no recomienda la aprobación del P. del S. 729.
Respetuosamente sometido,
Hon. Wanda “Wandy” Soto Tolentino
Presidenta
Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad
y Población con Diversidad Funcional e Impedimentos
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