GOBIERNO DE PUERTO RICO

20ma Asamblea	 	3ra   Sesión
         Legislativa		      Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 710
  INFORME NEGATIVO
12 de diciembre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisión de Hacienda, Presupuesto y PROMESA del Senado de Puerto Rico, previo estudio, análisis y consideración del Proyecto del Senado 710, recomienda a este Honorable Cuerpo Legislativo, la no aprobación de la medida.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto del Senado 710, (en adelante "P. del S. 710"), según radicado, tiene como propósito establecer una amnistía especial para toda persona natural o jurídica que, al 31 de diciembre de 2025, se inscriba en el Registro de Comerciante del Departamento de Hacienda, concediéndole inmunidad de auditorías, penalidades, recargos, intereses, reclamaciones contributivas y procesamiento criminal correspondientes a periodos anteriores a su inscripción, ordenar una campaña educativa utilizando recursos existentes del Gobierno de Puerto Rico para promover esta medida, fiscalizar el uso de ayudas públicas y fomentar la independencia económica; y para  otros fines relacionados.

ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE LA MEDIDA

Esta medida procura otorgar una amnistía contributiva y penal a personas, naturales o jurídicas, que se inscriban al Registro de Comerciante del Departamento de Hacienda, en o antes del 31 de diciembre de 2025. Adicionalmente, busca establecer campañas de orientación que promuevan los posibles beneficios contenidos en este proyecto y la inscripción al Registro.  La amnistía que se propone conceder brindaría inmunidad frente a auditorias, revisiones, investigaciones, fiscalizaciones y acciones penales por parte del Departamento de Hacienda y de cualquier agencia de Gobierno de Puerto Rico relacionadas con ingresos, actividades económicas o incumplimientos de inscripción previos al año 2025.  La medida propuesta persigue incentivar que los comerciantes fuera del sistema se registren, reconociendo que la economía informal limita de manera significativamente la capacidad gubernamental de generar ingresos,

restringe la inversión en infraestructura social y perpetua inequidades económicas, por otro lado, es necesario destacar que, la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) y la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) con responsabilidad fiscal, han señalado que el proyecto conllevaría un impacto negativo a los recaudos del Gobierno. Aunque la política pública que persigue es valiosa y necesaria, los hallazgos de las agencias mencionadas advierten que la adopción de esta amnistía especial implicaría una merma en los ingresos del Gobierno. Ello constituye un factor de análisis indispensable para la viabilidad presupuestaria y la pertinencia de la medida en el contexto fiscal actual. Ambas agencias concluyen que la amnistía resultaría en ingresos dejados de recibir, lo que implica un efecto fiscal adverso que debe ser tomado en consideración. 

Con el fin de evaluar responsablemente el Proyecto del Senado 710, solicitamos memoriales explicativos a las siguientes agencias; Colegio de Contadores Públicos (CPA), Autoridad de Asesoria Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF), Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), Departamento de Hacienda (DH), Departamento de Justicia (DJ), Oficina Gerencia y Presupuesto (OGP), Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL). 

Al momento de la preparación de este informe, solo se habían recibido el memorial de AAFAF y el informe de la OPAL.  A continuación, se presenta el análisis de ambas agencias. 

OFICINA DE PRESUPUESTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA (OPAL)
	
El Informe 2026-195 de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (en adelante OPAL) presentó una evaluación sobre el Proyecto del Senado 710 (P. del S. 710) el cual propone crear la "Ley de Amnistía de la Economía Informal y Fiscalización de Beneficios Públicos 2025." La OPAL, concluye que el proyecto tendría un efecto fiscal por ingresos dejados de recibir, costos de oportunidad y gastos de implementación, los cuales, al momento, no se pueden precisar. 

En los datos del informe sobre el efecto Fiscal del Proyecto del Senado 710, la OPAL, informó que, de acuerdo con los Estados Financieros Auditados del Gobierno de Puerto Rico, para los años fiscales 2011-2016, los contribuyentes adeudaban, en promedio, $1,313 millones por concepto de contribución sobre ingresos y arbitrios. Para el año fiscal 2022, las cuentas por cobrar para dichos conceptos ascendían a $1,696 millones.  



Durante los últimos años, el Departamento de Hacienda ha implementado diversas amnistías contributivas.  Las más recientes siendo durante los años contributivos 2011, 2013 y 2015.4 Según los datos presentados en la Grafica 1, para el año fiscal 2011, los contribuyentes adeudaban $1,317 millones.  Ese mismo año (2011) se implementó una amnistía contributiva mediante la Ley Núm. 218 del 7 de noviembre de 2011, correspondiente al año fiscal 2012, que permitió recaudar $103 millones.  Posteriormente, durante el año fiscal 2013, se aprobó una segunda amnistía bajo la Ley Núm. 12 del 29 de abril de 2013, con la cual se recaudaron $98 millones en efectivo y se acordaron planes de pago por un total $176 millones adicionales.  Más adelante, en el año fiscal 2015, se llevó a cabo una tercera amnistía conforme a la Ley Núm. 44 del 30 de marzo de 2015, cuyos recaudos totalizaron $88.3 millones.

El Proyecto del Senado 710 en su Artículo 2, prohíbe cualquier revisión, investigación fiscalización respecto a la información voluntariamente ofrecida por el contribuyente.  A su vez, permite que contribuyentes que previamente hayan sido beneficiados por otras amnistías, se acojan a la propuesta.  Específicamente, el Articulo 2(a) impide, en caso de declaración incompleta de ingresos, procesos criminales e investigaciones relacionadas con ingresos, actividades económicas y faltas de inscripción previo al 2025. Por otro lado, el Artículo 3 de la medida dispone para la presentación de una declaración jurada notarizada, lo cual sugiere cambios en programación a la plataforma SURI, lo cual pudiera conllevar costos administrativos en su implementación.  Basado en lo anterior, la OPAL, concluye que, de aprobarse el P. del S. 710 tendría un efecto fiscal por concepto de ingresos dejados de recibir.
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4 Ley Núm. 218 del 7 de noviembre de 2011 (AF 2012); Ley Núm. 12 del 29 de abril de 2013 (AF 2013); Ley Núm. 44 del 30 de abril de 2015 (2015).





AUTORIDAD DE ASESORÍA FINANCIERA Y AGENCIA FISCAL DE PUERTO RICO (AAFAF)

La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (en adelante AAFAF) menciona la Ley 2-2017 donde establece sus responsabilidades como ente gubernamental encargado de la colaboración, comunicación y cooperación entre el Gobierno de Puerto Rico y la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (JSAF).  La ley dispone que la AAFAF estará encargada de la supervisión, ejecución y administración del Plan Fiscal aprobado y certificado a tenor con PROMESA velará porque todos los entes del Gobierno de Puerto Rico cumplan con el Plan Fiscal.

En el análisis y discusión del informe la AAFAF, reconoce que la medida busca fomentar la inscripción voluntaria de comercios no registrados, otorgando un incentivo no punitivo que permita su integración al sistema contributivo y económico formal. En lugar de castigar perseguir a los comerciantes que por años han operado fuera del registro, el proyecto persigue incentivar su cumplimiento mediante un mecanismo de transición ordenada y educativa.  Se dispone una campaña informativa utilizando los recursos existentes del Gobierno para orientar a la ciudadanía sobre la amnistía, sin incurrir en gastos adicionales ni comprometer el presupuesto vigente.

Reiteraron que medidas como el P. del S. 710 deben estar acompañadas de un análisis de impacto fiscal, presupuestario y económico, previo a su aprobación y envió para la consideración de la Gobernadora. Dicho análisis debe establecer la fuente de financiamiento para satisfacer el nuevo gasto o la reprogramación de fondos, de ser necesaria, para que su efecto sea neutro en términos de gastos e ingresos, y/o que no tenga un impacto significativamente inconsciente con el Plan Fiscal certificado y el presupuesto balanceado.

La AAFAF, señalo la importancia en destacar el informe que publicó la OPAL 2026-195, concluyendo que hay un impacto fiscal indeterminado si este proyecto se convirtiera en ley.2  
…la OPAL concluye que, de aprobarse el P. del S. 710 tendría un efecto fiscal por    concepto de ingresos dejados de recibir… No obstante, se establece la obligatoriedad del cumplimiento con las disposiciones del Código [de incentivos] por los próximos cinco años, de lo contrario pierde el beneficio. 
(Páginas 10 y 11 del informe).

Por otra parte, la AAFAF entiende la necesidad de querer ubicar a los comerciantes, así como a todo contribuyente, en el mejor escenario para poder cumplir con sus obligaciones con el erario. Además, recomiendan que medidas como la del P. del S. 710, deben evaluarse dentro del contexto de las propuestas de la reforma contributiva de la presente administración. La AAFAF expresó que, considerando esta realidad, ha señalado con mucho respeto que no pueden favorecer esta propuesta legislativa.  

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  2  Documento titulado: Informe sobre el Efecto Fiscal del Proyecto del Senado 710, Informe 2026, de octubre de 2025, Pág. 10.

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como "Código Municipal de Puerto Rico", la Comisión de Hacienda, Presupuesto y PROMESA señala que, al no recomendar la aprobación del P. del S. 710, no corresponde emitir una certificación afirmativa sobre la ausencia de impacto fiscal en los gobiernos municipales.

CONCLUSIÓN

Posterior al análisis realizado por esta comisión se concluye que, la amnistía propuesta no necesariamente garantiza un aumento en la captación de ingresos, sino que, además, representa una perdida fiscal por concepto de recaudos que el Gobierno dejaría de recibir.  Esto sugiere que la medida, aunque pueda promover la formalización, tendría un costo fiscal que debe ponderarse.  Por ello, el impacto fiscal de la medida resulta desfavorable.

La información recopilada muestra que la implementación de la amnistía resultaría en un efecto fiscal negativo debido a los ingresos que el Gobierno no recibiría bajo este programa.  

Finalmente, puntualizamos que la Gobernadora ha conformado un comité para evaluar las tasas contributivas existentes y proponen soluciones para simplificar y crear un sistema contributivo más equitativo.  

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Hacienda, Presupuesto y PROMESA del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del Proyecto del Senado 710.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    
Respetuosamente sometido,


Hon. Migdalia Padilla Alvelo
Presidenta
Comisión de Hacienda, Presupuesto y PROMESA