GOBIERNO DE PUERTO RICO

20 ^ma. Asamblea 3^ra. Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 828

INFORME NEGATIVO

23 de enero de 2026

AL SENADO DE PUERTO RICO

La Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto del Senado 828, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto del Senado 828 propone enmendar la Sección 10 de la Ley 72-1993, según enmendada y conocida como “Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico” a los fines de establecer que a partir del 1 de julio de 2027, los gobiernos municipales no tendrán la obligación de realizar aportaciones al Plan de Seguro de Salud creado al amparo de la presente Ley; y para otros fines relacionados.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Según se desprende de la Exposición de Motivos de la medida, los municipios en Puerto Rico son la primera línea de ayuda que tienen todos los ciudadanos. Es el ente gubernamental más cercano a la gente y al que primero acuden en búsqueda de ayuda o asistencia social. Durante periodos de eventos atmosféricos, son los gobiernos municipales quienes primero brindan rescate y asistencia a los damnificados. Del mismo modo, brindan asistencia para el pago de medicamentos, transportación a adultos mayores para citas médicas, recogen los desperdicios sólidos en su jurisdicción municipal, brindan servicios médicos mediante Centros de Diagnóstico y Tratamiento Médico, servicios de emergencias médicas, entre tantos otros.

Explicaron los autores de la medida que los pasados años el gobierno les había brindado un apoyo a los municipios mediante el Fondo de Equiparación, distribuido a través del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM). Ahora bien, ese Fondo de Equiparación llegó a su fin bajo la administración del entonces gobernador Ricardo Rosselló Nevares. El Fondo de Equiparación era producto de varias fuentes, incluyendo la Lotería y tenía una base anual de aproximadamente cuatrocientos cincuenta millones (450,000,000) de dólares lo que representaba un alivio a las finanzas municipales y al mismo tiempo permitía brindar servicios directos a la ciudadanía.

Plantearon, además, que, de concretarse la eliminación del impuesto al inventario representaría $314 millones menos aproximadamente para los municipios, pero con consecuencias directas también al gobierno central, toda vez que parte del dinero que ingresa por concepto de dicho impuesto, pasa a las arcas del gobierno central para pagar la reestructuración de la deuda.

En síntesis, la Exposición de Motivos expresa que la eliminación de dicho impuesto al inventario sin un mecanismo que garantice su sustitución es una amenaza directa y provocaría un déficit estructural en los gobiernos municipales. Con dicha acción, se afectan los servicios esenciales que ofrecen los municipios, tales como la salud pública, el recogido de desperdicios sólidos, la seguridad, la infraestructura y la asistencia directa a las poblaciones vulnerables. Debido a lo anterior, se hace urgente la búsqueda de ingresos adicionales para que los Municipios puedan brindar servicios a sus constituyentes.

Añaden los autores de la pieza legislativa que, partir del 2017, los Municipios tuvieron nuevas responsabilidades financieras que cambiaron una vez más el panorama para los ayuntamientos. Por un lado, los pagos realizados al Plan de Salud del Gobierno de Puerto Rico en virtud de la Ley 72-1993, según enmendada y conocida como “Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico.” Y por el otro, los pagos realizados al sistema de “pay as yo go” en virtud de la Ley 106-2017, según enmendada y conocida como “Ley para Garantizar el Pago a Nuestros Pensionados y Establecer un Nuevo Plan de Aportaciones Definidas para los Servidores Públicos”. Los datos apuntan que el impacto fiscal que tienen estas aportaciones en las finanzas municipales puede alcanzar la cifra de cuatrocientos cincuenta millones de dólares ($450,000,000) anualmente.

Es por esto que mediante el Proyecto se pretende adoptar Legislación a los fines de que los municipios no tengan la obligación a partir del 1 de julio de 2027, de hacer aportaciones al plan de seguro de salud creado mediante la Ley 72-1993, según enmendada y conocida como “Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico”. La determinación de dicha fecha no se da en un vacío, esta se fundamenta en toda vez que el 20 de junio del 2027, quedaría derogado el impuesto al inventario, de no adoptarse mediante legislación un sustituto. De manera garantizamos que los servicios esenciales municipales puedan continuar llevándose a cabo en bienestar de la ciudadanía.

ALCANCE DEL INFORME

Como parte del proceso de análisis y evaluación del P. del S. 828, la Honorable Comisión de Salud del Senado solicitó los comentarios sobre la medida a diversos componentes gubernamentales y no gubernamentales. Los memoriales recibidos y utilizados para el análisis de esta pieza legislativa son: el Departamento de Salud (DS), la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF), la Administración de Seguros de Salud (ASES) y la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico.

Igualmente, se solicitaron los comentarios a la Federación de Alcaldes; no obstante, al momento de redactar este Informe, estos no han remitido los mismos.

A continuación, presentaremos un resumen de los argumentos y comentarios esbozados por las diferentes agencias y entidades consultadas durante el proceso de evaluación de la medida en referencia.

DEPARTAMENTO DE SALUD (DS)

Luego de examinar la pieza legislativa de referencia, el Departamento de Salud (DS) presentó su memorial explicativo por conducto de su Secretario, Victor M. Ramos Otero, expresándose en contra de la aprobación de la medida.

Reafirmó su responsabilidad constitucional y ministerial de velar por la salud pública del país y de garantizar el acceso de la población a servicios de salud de calidad, particularmente a través del Programa Medicaid, el cual opera bajo un esquema de financiamiento conjunto entre el Gobierno federal y el Gobierno de Puerto Rico. En este contexto, la Agencia enfatizó que la sostenibilidad del Plan de Salud del Gobierno depende de múltiples fuentes de financiamiento, entre ellas, las aportaciones municipales actualmente dispuestas en la Sección 10 de la Ley 72-1993.

Si bien reconoce la función esencial que desempeñan los municipios y las presiones fiscales que enfrentan, el Departamento de Salud sostuvo que la responsabilidad de garantizar la salud pública es compartida entre el Gobierno Central, los municipios y la Administración de Seguros de Salud (ASES). Puntualizó, que la consecuencia de la eliminación de las contribuciones municipales altera el balance financiero del sistema de salud y traslada al Gobierno Central una carga fiscal adicional sin identificar previamente fuentes alternas de financiamiento.

Asimismo, el Departamento advirtió que, de aprobarse la medida, el Gobierno Central tendría que asumir los costos que actualmente cubren los municipios, lo cual podría comprometer la sostenibilidad del sistema si no se lleva a cabo una reestructuración coordinada de las fuentes de financiamiento. Por ello, recalcó que cualquier modificación al esquema financiero del Plan de Salud del Gobierno debe realizarse de forma interagencial, en coordinación con la Administración de Seguros de Salud (ASES) y la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP).

De igual forma, el memorial destacó que no todos los beneficiarios del Plan de Salud del Gobierno son elegibles para fondos Medicaid, por lo que el Gobierno federal no cubre de manera automática los costos de todas las prestaciones. En consecuencia, alertó que la reducción de recursos locales podría afectar el reembolso de fondos Medicaid y provocar una disminución en los servicios ofrecidos a poblaciones vulnerables, incluyendo adultos mayores, niños y pacientes con condiciones crónicas.

Por estas razones, el Departamento de Salud recomendó que no se apruebe la medida en su estado actual y exhorta a la Comisión a requerir un análisis fiscal detallado por parte de la Administración de Seguros de Salud (ASES), la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) y la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF), a fin de evaluar el impacto real de la eliminación de las aportaciones municipales y las posibles fuentes de financiamiento alternas.

En conclusión, aunque reconoció la intención del proyecto, el Departamento de Salud advirtió que su aprobación sin un análisis fiscal interagencial adecuado podría afectar la estabilidad del Plan de Salud del Gobierno y reducir los beneficios disponibles para las poblaciones más vulnerables. En virtud de lo anterior, el Departamento de Salud no endosa el Proyecto del Senado 828 en los términos propuestos.

AUTORIDAD DE ASESORÍA FINANCIERA Y AGENCIA FISCAL DE PUERTO RICO (AAFAF)

La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) compareció ante la Comisión de Salud del Senado por conducto de su Director de Asuntos Intergubernamentales y Asesor Ejecutivo Senior, Lcdo. Luis R. Rivera Cruz, para exponer su posición respecto al Proyecto del Senado 828, el cual propone eximir a los gobiernos municipales, a partir del 1 de julio de 2027, de la obligación de realizar aportaciones al Plan de Seguro de Salud del Gobierno de Puerto Rico.

Destacó su función como agente fiscal y asesor financiero del Gobierno de Puerto Rico, así como su deber de velar por el cumplimiento con la Ley PROMESA, el Plan Fiscal certificado y el Presupuesto balanceado. Desde esta perspectiva, la agencia indicó que su análisis se centra en las implicaciones fiscales y presupuestarias de la medida.

Acto seguido, la AAFAF expuso que el Proyecto del Senado 828 traslada un costo actualmente compartido por los municipios hacia otras fuentes de financiamiento del Plan de Salud del Gobierno, particularmente hacia la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES) y, por derivación, hacia el Fondo General u otras fuentes públicas, a partir del año fiscal 2027-2028. En este contexto, señaló que la medida elimina una fuente recurrente de ingresos sin identificar un mecanismo alterno de financiamiento que sea específico, recurrente y compatible con el Plan Fiscal vigente.

Asimismo, la AAFAF enfatizó que el Plan Fiscal certificado descansa en proyecciones de ingresos y gastos que ya contemplan el esquema actual de financiamiento del Plan de Salud, incluyendo las aportaciones municipales. Por consiguiente, AAFAF puntualizó que la eliminación de estas aportaciones crea una brecha fiscal estructural en la ASES a partir del año fiscal 2028, lo que podría obligar al Gobierno Central a aumentar asignaciones del Fondo General, reducir servicios o implantar medidas compensatorias en otras áreas, en contravención de la disciplina fiscal exigida por PROMESA.

De igual forma, la AAFAF subrayó que, conforme a la Sección 204(a) de PROMESA, toda legislación que afecte ingresos o gastos debe estar acompañada de un análisis de impacto fiscal que demuestre su consistencia con el Plan Fiscal certificado y el Presupuesto balanceado. En ese sentido, señaló, que el Proyecto del Senado 828 no incluye un estudio de impacto fiscal preparado por la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) ni acredita una fuente de sustitución de ingresos de naturaleza recurrente y legalmente asegurada.

Además, la AAFAF recomendó que se soliciten comentarios adicionales a la ASES, la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), el Departamento de Hacienda, el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM) y a representantes de los municipios, a fin de documentar adecuadamente el impacto técnico y fiscal de la transición propuesta y evitar efectos acumulativos con otras medidas legislativas en trámite.

En conclusión, a la luz de la información disponible, la AAFAF aseveró que el Proyecto del Senado 828 no debe aprobarse en su estado actual, debido a que plantea serias interrogantes fiscales, presupuestarias y programáticas y no garantiza su compatibilidad con el Plan Fiscal certificado y el Presupuesto balanceado. Por tales razones, la AAFAF no endosa la medida en los términos propuestos.

ADMINISTRACIÓN DE SEGUROS DE SALUD (ASES)

La Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES) compareció ante la Comisión de Salud del Senado, representada por su Director Ejecutivo, Lcdo. Carlos A. Santiago Rosario, para exponer sus comentarios en contra de la aprobación de la medida, cuyo propósito es eliminar, a partir del 1 de julio de 2027, la obligación de los gobiernos municipales de realizar aportaciones al Plan de Seguro de Salud del Gobierno de Puerto Rico.

Reconoció la función esencial que desempeñaron los municipios como enlace directo con la ciudadanía y como actores fundamentales en el bienestar de las comunidades. No obstante, señaló que desde el año 2017 la agencia había implementado diversas iniciativas dirigidas a aliviar la carga fiscal municipal, incluyendo legislación que eximió temporalmente a los municipios de su responsabilidad financiera con la ASES.

Asimismo, expuso que, como resultado de dichas exenciones y reducciones, dejó de recibir cientos de millones de dólares en aportaciones municipales. En particular, indicó que entre los años fiscales 2019-2020 y 2024-2025 la responsabilidad financiera municipal se redujo en aproximadamente un cincuenta y tres por ciento (53%), lo que representó una disminución estimada de alrededor de quinientos treinta millones de dólares ($530,000,000) en ingresos. De igual forma, la ASES sostuvo que, en ausencia de dichas aportaciones, el impacto anual estimado ascendió a aproximadamente ciento sesenta y cinco millones de dólares ($165,000,000), los cuales tuvieron que ser asumidos por el Gobierno Central como parte de la operación regular de la agencia.

Por otra parte, advirtió que, de eliminarse por completo las aportaciones municipales, el Gobierno Central tendría que identificar y asignar recursos estatales adicionales para garantizar la sostenibilidad del sistema de salud. En ese contexto, indicó que la eliminación de esta fuente de financiamiento podría generar implicaciones fiscales indirectas significativas.

Asimismo, la ASES aclaró que existe una percepción errónea respecto a que el Gobierno federal subsidiaba automáticamente los costos de los beneficios otorgados a todas las personas adscritas al Plan Vital, señalando que aquellas cubiertas otorgadas a personas que no cualificaban para Medicaid constituían una responsabilidad directa del Gobierno de Puerto Rico.

Recomendó que, antes de considerar la aprobación de la medida, la Comisión de Salud requiriera a la propia ASES, a la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) y a la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) un análisis fiscal exhaustivo que demostrara el impacto proyectado sobre el financiamiento del Plan de Salud del Gobierno y las posibles fuentes alternativas de financiamiento.

En conclusión, expresó que el Proyecto del Senado 828 trasladó en la práctica la responsabilidad financiera al Gobierno Central sin establecer un mecanismo recurrente para sustituir los ingresos eliminados. Por tal razón, la ASES se opuso al objetivo de política pública contenido en el proyecto, al entender que su aprobación podría afectar la sostenibilidad del Plan Vital, los servicios ofrecidos a la población más vulnerable y las finanzas gubernamentales.

ASOCIACIÓN DE ALCALDES DE PUERTO RICO

Recibimos, de igual forma, la ponencia de la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico la cual presentó su memorial explicativo por conducto de su Directora Ejecutiva, Verónica Rodríguez Irizarry, en el cual se expresó a favor de la aprobación de la medida.

Explicó el marco legal vigente bajo el cual los municipios habían venido realizando aportaciones al Plan de Salud del Gobierno, señalando que, tras las enmiendas a la Ley 72-1993 y a la Ley 100-2001, los municipios asumieron responsabilidades económicas adicionales sin que se identificaran ni asignaran recursos financieros específicos para cumplir con dichas obligaciones. Como consecuencia, la Asociación afirmó que esta estructura provocó una doble aportación municipal al sistema de salud del Gobierno de Puerto Rico.

Posteriormente, la Asociación destacó que los municipios se vieron obligados a cubrir tanto la aportación patronal de empleados municipales acogidos al Plan de Salud como parte de los gastos operacionales de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES), lo que impactó adversamente sus finanzas. En ese contexto, sostuvo que resulta necesario implantar mecanismos legislativos dirigidos a salvaguardar la estabilidad fiscal municipal.

Asimismo, la Asociación argumentó que el Proyecto del Senado 828 representa una medida razonable y meritoria, ya que exime a los municipios, a partir del 1 de julio de 2027, de continuar realizando aportaciones al Plan de Seguro de Salud creado al amparo de la Ley 72-1993. Según expuso, dicha exención permitiría a los municipios liberar recursos económicos necesarios para mantener y fortalecer los servicios esenciales a la ciudadanía.

De igual forma, la Asociación resaltó que la obligación principal de proveer servicios de salud a la población recae en el Gobierno Central y no en los municipios, señalando que, en la práctica, los ayuntamientos habían estado subsidiando la Reforma de Salud sin que ello correspondiera a su rol institucional.

Finalmente, la Asociación expresó su respaldo total al Proyecto del Senado 828, al entender que la medida constituye un paso necesario para atender la situación fiscal municipal y corregir cargas económicas desproporcionadas. En consecuencia, endosó expresamente la aprobación del proyecto.

HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES

Del análisis de los memoriales sometidos ante esta Honorable Comisión, surge, en primer lugar, que el Departamento de Salud, la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) y la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES) coincidieron en no endosar el Proyecto del Senado 828, al concluir que la medida conlleva riesgos fiscales y operacionales significativos para la sostenibilidad del sistema de salud pública de la Isla.

Asimismo, el Departamento de Salud sostuvo que la eliminación de las aportaciones municipales al Plan de Salud del Gobierno altera el balance financiero del sistema y traslada al Gobierno Central una carga fiscal adicional sin identificar fuentes alternas de financiamiento. De igual forma, advirtió que dicha eliminación podría afectar el reembolso de fondos Medicaid y provocar una reducción en los servicios ofrecidos a poblaciones vulnerables, por lo que recomendó que la medida no se apruebe sin un análisis fiscal interagencial previo.

De igual manera, la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) aseveró que el Proyecto del Senado 828 elimina una fuente recurrente de ingresos del Plan de Salud del Gobierno sin establecer un mecanismo de sustitución compatible con el Plan Fiscal certificado y el Presupuesto balanceado. En consecuencia, señaló que la medida crea una brecha fiscal estructural a partir del año fiscal 2028 y resulta incompatible con los parámetros de disciplina fiscal exigidos por PROMESA.

Por su parte, aunque la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES) reconoció los esfuerzos previos dirigidos a aliviar la carga fiscal municipal, concluyó que la eliminación total de las aportaciones municipales traslada en la práctica la responsabilidad financiera al Gobierno Central sin un mecanismo recurrente de sustitución. Además, advirtió que dicha acción podría comprometer la sostenibilidad del Plan Vital y afectar los servicios dirigidos a la población más vulnerable.

No obstante, lo anterior, la Asociación de Alcaldes de Puerto Rico fue la única entidad que se expresó a favor de la aprobación de la medida, al sostener que los municipios han asumido cargas económicas desproporcionadas y que la exención propuesta permitiría liberar recursos para la prestación de servicios esenciales. Sin embargo, dicho endoso no estuvo acompañado de un análisis que identificara fuentes alternas y recurrentes de financiamiento para el Plan de Salud del Gobierno.

Así las cosas, de la evaluación integral de los memoriales surge que la mayoría de las agencias con responsabilidad directa en la administración, financiamiento y fiscalización del sistema de salud pública coincidieron en que la medida carece de un análisis fiscal robusto y de mecanismos claros de sustitución de ingresos, lo que podría afectar la estabilidad del Plan de Salud del Gobierno y las finanzas públicas en general.

En un ejercicio técnico legislativo la Honorable Comisión de Salud realizó un examen comparativo del Proyecto del Senado 828 y la Ley 253-2018 (Proyecto del Senado 879 presentado en el 2018), del cual se desprendió que la política pública que se pretende implantar mediante el P. del S. 828 ya fue previamente atendida, discutida y legislada por la Asamblea Legislativa a través la Ley 253-2018 (P. del S. 879 del 2018), la cual enmendó sustancialmente la Ley 72-1993, conocida como la ‘Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico’.

En específico, la Ley 253-2018 tuvo como propósito principal eximir a los gobiernos municipales de la obligación de realizar aportaciones presupuestarias al Plan de Seguro de Salud del Gobierno de Puerto Rico, en reconocimiento de la precaria situación fiscal municipal y del impacto desproporcionado que dichas aportaciones tenían sobre la prestación de servicios esenciales. Referente a esta propuesta legislativa, debemos resaltar que la Junta de Control Fiscal determinó que era inconsistente con su Plan Fiscal certificado.

Mientras que el P. del S. 828, pieza legislativa objeto de evaluación, persigue sustancialmente el mismo resultado jurídico, al disponer que, a partir del 1 de julio de 2027, los municipios no estarán obligados a realizar aportaciones al Plan de Seguro de Salud creado al amparo de la Ley 72-1993. Aunque el P. del S. 828 contextualiza su propuesta dentro del debate contemporáneo sobre la eliminación del impuesto al inventario y la pérdida de ingresos municipales, la consecuencia normativa es esencialmente idéntica.

Cabe destacar que la Ley 253-2018 (P. del S. 879 del 2018) ya había reconocido la disponibilidad de fondos federales Medicaid y la necesidad de aliviar a los municipios de obligaciones financieras estructurales, precisamente para evitar déficits recurrentes y garantizar la continuidad de los servicios esenciales que estos ofrecen a la ciudadanía.

En consecuencia, la aprobación del P. del S. 828 no introduce una política pública novedosa ni establece un marco normativo distinto, sino que reitera una determinación legislativa ya adoptada, lo que constituye un ejercicio de legislar lo legislado. Esta duplicidad normativa resulta innecesaria desde la perspectiva de la técnica legislativa y puede generar redundancia estatutaria, además, no corrige las deficiencias señaladas por la Junta de Control Fiscal, quien ya se expresó respecto a la Ley 253-2018, estableciendo que la propuesta era inconsistente con el Plan Fiscal del Gobierno, lo que significaba que no podía ser aprobada.

Por consiguiente, esta Comisión recomienda no aprobar el Proyecto del Senado 828, conforme a los señalamientos expresados por la Junta de Control Fiscal, el Departamento de Salud, la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) y la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES).

CONCLUSIÓN

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, luego de la consideración correspondiente, tiene a bien someter a este Alto Cuerpo su Informe Negativo sobre el Proyecto del Senado 828, No Recomendando su aprobación.

Respetuosamente sometido,

Juan Oscar Morales Rodríguez

Presidente

Comisión de Salud