GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 4ta Sesión
Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 1090
INFORME NEGATIVO
1 de septiembre de 2026
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
La Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo al estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 1090 (P. de la C. 1090), presenta un Informe Negativo recomendando que el proyecto no sea aprobado.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto de la Cámara 1090 persigue crear la “Ley para Facultar la Suspensión Cautelar de Contratos Gubernamentales por Acusaciones de Delitos contra la Función Gubernamental o Fraude” a los fines de establecer un mecanismo de suspensión de contrato con el Gobierno de Puerto Rico cuando la entidad o persona contratada es objeto de acusación de delito contra la función gubernamental o fraude hasta que recaiga determinación final; enmendar el Artículo 5 de la Ley 237-2004, según enmendada, conocida como “Ley para Establecer Parámetros Uniformes en los Procesos de Contratación de Servicios Profesionales y Consultivos para las Agencias y Entidades Gubernamentales del ELA” a los fines de incluir un nuevo inciso Q para incluir una cláusula mandatoria sobre suspensión cautelar; y para otros fines relacionados.
INTRODUCCIÓN
La Exposición de Motivos de la medida ante nuestra consideración establece que la contratación pública de compras de bienes, servicios no profesionales o servicios profesionales y consultivos constituye uno de los principales vehículos mediante los cuales el Estado cumple con sus funciones esenciales. Sostiene la misma que lo antes indicado es la razón por lo cual el ordenamiento jurídico puertorriqueño ha desarrollado diversos mecanismos dirigidos a proteger el erario, promover la transparencia y asegurar la integridad de las relaciones contractuales en el sector público.
Continúa indicando que al presente existen disposiciones que permiten la cancelación o resolución inmediata de contratos cuando se configuran determinadas conductas ilegales o incumplimientos contractuales. Sin embargo, sostiene la Exposición de Motivos que nuestro ordenamiento legal carece de un mecanismo intermedio que permita suspender provisionalmente los efectos de un contrato cuando surgen señalamientos serios de fraude en general u otros delitos relacionados con fondos públicos o la función pública, sin que ello implique una adjudicación anticipada de responsabilidad penal o administrativa.
Este hecho, tal cual está planteado en la medida, se relaciona directamente a la ausencia de una normativa relacionada a esta situación de hechos y coloca al Estado en una situación conflictiva: el Estado debe decidir entre continuar ejecutando un contrato potencialmente riesgoso para el interés público o proceder directamente con su cancelación, aun cuando el proceso penal o investigativo no haya culminado; y cuando, dependiendo de las labores o servicios ya ejecutados, pueda resultar muy oneroso para el erario o afectar servicios de suma importancia para el funcionamiento gubernamental, indicando que ambas alternativas pueden resultar perjudiciales tanto para el Gobierno, como para la otra parte contratante que se encuentre sumido en un proceso legal.
La Exposición de Motivos continúa mencionando las disposiciones legales que crean cláusulas mandatorias a ser incluidas en todo contrato gubernamental y que permiten cancelar contratos por distintas causas. Entre estas mencionan:
Añade la medida en su Exposición de Motivos que tanto la Secretaría de la Gobernación como la Oficina de Gerencia y Presupuesto han emitido Cartas Circulares exponiendo las cláusulas mandatorias que deben incorporarse en todo contrato de servicios profesionales y no profesionales suscrito por las agencias o entidades de la Rama Ejecutiva, incluyendo una cláusula de terminación que faculta a la Oficina de la Secretaría de la Gobernación a resolver el contrato en cualquier momento. Estas disposiciones también están recogidas en las Guías Generales de Contratación del Gobierno de Puerto Rico publicada por la Oficina del Contralor de Puerto Rico, disponiéndose además que será nulo todo contrato en exceso de diez mil dólares ($10,000) que no contenga la mencionada cláusula de terminación.
Según continua la Exposición de Motivos, debido a que la mera acusación de una persona no constituye por sí sola un incumplimiento contractual, únicamente la Secretaría de la Gobernación estaría facultada para adoptar alguna acción inmediata en aquellos casos en que se determine que una acusación de delito contra la función gubernamental o fraude representa un riesgo potencial de daños al erario público, sin haber disponible para las agencias un mecanismo intermedio y cautelar que permita suspender los efectos de un contrato en lo que se determina la culpabilidad o no culpabilidad del contratista acusado.
Resalta el proyecto la garantía contenida en nuestra Constitución donde se reconoce de manera expresa que toda persona gozará de la presunción de inocencia hasta que se pruebe su culpabilidad. Por ello, continua la medida estableciendo un mecanismo en el que se preserven los derechos fundamentales que cobijan a los ciudadanos, a la vez que protege el interés público. Indica la Exposición de Motivos que la suspensión contemplada en la medida deberá evaluarse caso a caso, a la luz de la totalidad de las circunstancias, atendiendo la gravedad de los delitos imputados, la relación directa con el contrato, el riesgo al interés público, la etapa procesal del caso, los servicios ya prestados, el tipo de servicio contratado, así como cualquier otra circunstancia pertinente.
Estamos conscientes de que la medida recoge la normativa relacionada al manejo de situaciones como esta en el ámbito federal y de esta forma la Exposición de Motivos menciona la existencia desde hace décadas de los mecanismos de “Suspension and Debarment”, en los cuales se permite suspender o inhabilitar temporalmente a un contratista del gobierno federal cuando existen causas adecuadas, incluyendo acusaciones formales por fraude, malversación de fondos, robo, falsificación, soborno, declaraciones falsas y otros delitos. Según expuesto, dichos mecanismos discrecionales se conciben expresamente como medidas administrativas y cautelares, no punitivas, y requieren una evaluación individualizada basada en la totalidad de las circunstancias, respetando el debido proceso de ley y la presunción de inocencia. La suspensión contemplada en el modelo federal es una temporal, basada en evidencia adecuada mientras se culmina la investigación o pleito pendiente.
Concluye la Exposición de Motivos indicando que la medida a ser evaluada se inspira en el referido modelo federal, adaptándolo a la realidad jurídica y gubernamental de Puerto Rico, con el propósito de proteger preventivamente el interés público mientras se dilucida la responsabilidad penal o administrativa de la persona o entidad contratada. Añade que la suspensión cautelar contemplada en el proyecto persigue el objetivo de congelar pagos, obligaciones y ejecución contractual de forma temporera, evitando daños potenciales al erario, sin llegar a la drástica consecuencia de la cancelación automática, proveyendo una herramienta balanceada, constitucionalmente sólida y administrativamente necesaria para fortalecer la integridad de la contratación pública, sin menoscabar derechos fundamentales de las personas contratadas.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
La Comisión de Gobierno determinó solicitar memoriales explicativos a las instrumentalidades del Gobierno con inherencia en el tema, entiéndase el Departamento de Justicia, la Oficina de la Contralora de Puerto Rico, la Administración de Servicios Generales, la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico, la Oficina de Gerencia y Presupuesto, la Oficina del Inspector General, la Oficina de Administración y Transformación de Recursos Humanos y la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa.
Se incluyen los resúmenes de los memoriales recibidos.
Departamento de Justicia (DJ)
El Departamento de Justicia de Puerto Rico (DJ) comienza su memorial expresando que la Ley Núm. 237-2004 se instituyó con el propósito de consolidar en un solo estatuto los requisitos aplicables en los contratos de servicios profesionales o consultivos que se otorgan en las diferentes instrumentalidades gubernamentales, ya sea para con individuos o entidades privadas. Añade el DJ que la Ley Núm. 73-2019 se creó para instaurar la Administración de Servicios Generales (ASG), con el propósito de centralizar el proceso de compras y lograr ahorros. Por consiguiente, la ASG es entonces, la entidad gubernamental responsable de implementar la política pública respecto a la adquisición de bienes, obras y servicios no profesionales para todas las entidades gubernamentales y entidades exentas. Esta acción tuvo el propósito de optimizar el nivel de efectividad y eficiencia de la gestión gubernamental, la agilización de los procesos de adquisición de bienes y servicios, la reducción del gasto público, la asignación estratégica de recursos y la simplificación de los reglamentos que regulan las adquisiciones del Gobierno.
Sostiene el DJ que, por su parte, el Código Anticorrupción para el Nuevo Puerto Rico (Ley Núm. 2-2018) implementó un nuevo sistema de cero tolerancias a la corrupción en el gobierno agrupando en un solo código múltiples leyes especiales que instituyen la política pública del gobierno en torno a la corrupción. Dentro de los elementos que implementa este Código Anticorrupción se encuentra ampliar los derechos de los “whistleblowers”, instituir mecanismos legales para resarcir al Gobierno ante actuaciones delictivas que afectaran el erario, y elevar a rango de ley la cooperación inter agencial. En fin, expone el DJ que la "ley constituye un mensaje inequívoco de que la corrupción no será permitida en este Gobierno y que serán encausadas y penalizadas todas las personas que le fallen al pueblo mediante la comisión de actos corruptos."
El DJ entiende que la medida ante su consideración expone que la política pública del estatuto propuesto es proteger el erario y la confianza pública en los procesos de contratación gubernamental de servicios profesionales y no profesionales, salvaguardando la presunción de inocencia y el debido proceso de ley y que para lograr este propósito la medida busca instaurar mecanismos "preventivos y proporcionales" para atender los señalamientos serios de fraude u otros delitos contra el Estado, además de promover evaluaciones individualizadas y razonables de los contratos con el Gobierno a la luz de la totalidad de las circunstancias. En fin, que se reconozca la suspensión de los contratos como medida cautelar, temporera y administrativa sin que se considere como una acción punitiva, según explica la medida en la Sección 2.
El DJ, luego de una lectura integral de la medida concluye que los efectos de esta se activarán cuando: (1) el contratista sea acusado de delito de fraude u otros delitos contra la función gubernamental: y (2) la agencia realice una evaluación administrativa y determine que la continuación del contrato puede representar un riesgo sustancial al interés público. Es decir, según la interpretación del DJ tiene que mediar una acusación formal para que la agencia o entidad gubernamental ejerza su discreción de suspender el contrato de manera temporal, luego de presentar su evaluación por escrito y debidamente fundamentada.
Expone el DJ que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la autonomía de la voluntad como pilar de la contratación entre partes, otorgando una amplia libertad de acción a quienes deseen obligarse a contraprestaciones reciprocas. A juicio del DJ, lo anterior permite que las partes contratantes establezcan los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por convenientes, siempre que no sean contrarios a la ley, la moral y el orden público, so pena de ser declarado nulo o inexistente. Como cuestión de umbral, el Gobierno se considera un equivalente a un contratante privado a los efectos de aplicar las disposiciones, normas y doctrinas relativas a los contratos. En consecuencia, continúa el DJ, cuando el Estado entra en una relación contractual se aplican todas las consideraciones que se aplican en los contratos entre particulares. Por otro lado, cuando la contratación involucra el uso de bienes y fondos públicos, se ejerce una rigurosa aplicación de todas las normas pertinentes a la contratación y desembolso de los fondos públicos en aras de proteger los intereses y fondos del pueblo.
Según la interpretación del DJ es, precisamente, esta salvaguarda al erario la particularidad más importante del proceso de contratación gubernamental puesto que emana de una disposición expresa de la Constituci6n de Puerto Rico: "solo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley." Por tanto, es prudente deducir que la protección de los fondos públicos está revestida del más alto interés público. Muestra de este argumento, el DJ sostiene que las interpretaciones judiciales, consistentemente, resaltan la necesidad de evitar el dispendio, la extravagancia, el favoritismo y la prevaricación en los contratos gubernamentales. Por otro lado, sostiene el DJ, en aras de asegurar estas protecciones, la Asamblea Legislativa ha implementado una serie de disposiciones estatutarias especiales a los fines de proteger los intereses y dineros del pueblo. Por tanto, concluye el DJ, existe una enérgica política pública de velar recelosamente por la adecuada utilización de fondos públicos y custodiar la sana administración pública en la contratación gubernamental.
El DJ sostiene que la medida presenta una serie de ventajas que redundan en un beneficio directo para las entidades gubernamentales y el Gobierno como administrador de los fondos públicos. La suspensión cautelar evita la erogación de fondos públicos a manos de corporaciones o individuos bajo escrutinio judicial estricto por corrupción gubernamental y a su vez, el remedio propuesto otorga herramientas proactivas a las agencias y entidades gubernamentales para actuar de manera cautelar, sin tener que esperar a que culmine un proceso judicial largo y complejo para frenar un contrato de servicios. Ambos mecanismos promueven que se forje la confianza ciudadana en la administración del sistema y manejo de fondos, pues consisten en un disuasivo ético y estándares más estrictos de rendición de cuentas o “accountability” en la contratación de servicios profesionales por parte del Estado.
Sin embargo, el DJ respetuosamente entiende que el texto presentado desprende una serie de desafíos que son meritorios de discusión.
Aun cuando se exprese de manera directa en la medida que el mecanismo no debe ser interpretado como una penalidad o interferir con presunciones y derechos de índole constitucional, el DJ entiende que, en la práctica, el efecto puede ser el mismo que se pretende "evitar".
Exponen que una medida de suspensión cautelar basada únicamente en acusaciones conlleva un efecto directo de penalizar a una parte antes de que recaiga sobre ella un fallo o sentencia condenatoria firme. Añaden, que ejercer la medida cautelar podría prestarse para un uso desigual o selectivo si los criterios para aplicar la suspensión cautelar no están rígidamente delimitados por ley. Estas actuaciones exponen al Gobierno a enfrentar litigios civiles y reclamaciones millonarias por desafíos y perjuicios por parte de contratistas, si estos posteriormente resultan exonerados o si se determina que la suspensión fue arbitraria.
Por otro lado, el DJ indica que el texto propuesto deja en el tintero una serie de asuntos que resultan indispensables para la viabilidad de la medida, como, por ejemplo, definir el perfil y la elegibilidad del funcionario encargado de la investigación. Tampoco se establece un término específico para presentar los hallazgos de la investigación, la definición de "inferir la necesidad de una acción inmediata", o si existirá un proceso de impugnación de la determinación. Entiende el DJ que resulta importante destacar que varios de los elementos que se plantean para evaluar podrían resultar subjetivos sino está establecido un marco legal claro que sirva de base para la suspensión, ni de disuasivo a posibles infractores. El DJ sostiene que estas omisiones podrían prestarse para arbitrariedades y suspensiones aleatorias sin merito real.
Destaca el DJ que cuando una agencia o entidad gubernamental ejerce su facultad discrecional de suspender cautelarmente un contrato, las obligaciones contractuales quedan en suspenso, pero no se extinguen ni se rescinden. Como consecuencia, los fondos asociados a ese contrato también permanecen comprometidos, por lo que no pueden destinarse ni al cumplimiento del contrato suspendido ni a la formalización de un nuevo contrato. Resulta necesario para el DJ advertir que ello podría limitar la capacidad de la agencia para contratar bienes o servicios indispensables dirigidos a atender necesidades gubernamentales que el Estado no puede suplir directamente. Mientras las obligaciones derivadas del contrato original permanezcan vigentes y no hayan sido canceladas o rescindidas conforme a derecho, los recurses económicos continúan comprometidos, lo que dificulta la contratación de un proveedor alterno para garantizar la continuidad del servicio.
La Carta Circular Núm. 2009-01, emitida por el Departamento de Justicia establece unas rigurosas salvaguardas que deben tener los contratos en todas las agencias, departamentos, el componente ejecutivo, las corporaciones públicas, municipios y las instrumentalidades públicas en Puerto Rico. Sostiene el DJ que no son guías sugeridas, sino que son requerimientos obligatorios. A grandes rasgos, indica el DJ:
1. Se requiere una certificación de no convicción, ya sea de persona natural o jurídica y su representante, ni causa probable para arresto, por delitos contra el erario, la fe o la función pública, contra el ejercicio gubernamental, o que involucre fondos o propiedad pública, a nivel estatal o federal.
2. Se requiere una certificación de que no se ha incurrido en estos delitos durante los diez años que le preceden a la formalización del contrato.
3. Se dispone que todos los contratos tienen que incluir una cláusula contractual de resolución de contrato en caso de que “se halle causa probable para arresto” por alguno de los delitos mencionados.
4. Se impone una obligación al contratista de mantener informado al contratante sobre cualquier investigación criminal por los delitos discutidos.
5. Se le otorga al Secretario(a) de Justicia jurisdicción para investigar y tomar las acciones que estime pertinentes en aquellos casos en que, aun cuando no haya determinaciones de índole penal (causa probable, alegación de culpabilidad, acusación formal), si hayan mediado expresiones o admisiones de delito sobre ese contratista, o funcionario de alto rango en la entidad gubernamental ligado a la relación contractual.
De acuerdo con lo antes expuesto, el DJ entiende que el marco regulatorio vigente ya provee mecanismos y herramientas adecuadas para atender y prevenir situaciones que puedan afectar la ejecución de los contratos gubernamentales, así como para atender, cuando resulte necesario, la resolución o cancelación de estos, procurando minimizar el impacto sobre la continuidad de los servicios y reduciendo la exposición del Gobierno a posibles reclamaciones, protegiendo el interés público, garantizando la continuidad de los servicios y salvaguardando el uso responsable de los fondos públicos.
Expresa el DJ que, aunque la intención de la medida es atender una situación legítima, su aplicación podría producir efectos operacionales que conviene evaluar con detenimiento, particularmente en aquellos casos en que la suspensión cautelar de un contrato tenga el efecto de interrumpir la prestación de servicios esenciales o limitar la capacidad de la agencia para responder oportunamente a las necesidades que está llamada a atender.
Concluye el DJ indicando que la necesidad y conveniencia de la medida propuesta no queda suficientemente justificada frente al marco regulatorio vigente y a los efectos prácticos que su aprobación podría conllevar, razones por las cuales, el Departamento de Justicia no favorece la continuaci6n del trámite legislativo del P. de la C. 1090, según redactado.
Oficina de la Contralora de Puerto Rico (OCPR)
La Oficina de la Contralora de Puerto Rico (OCPR), luego de evaluar este proyecto desde un punto de vista administrativo y funcional, entienden que sus disposiciones tratan sobre un asunto de política pública. Consideran que, aunque su propósito es loable, puede incidir sobre derechos constitucionales, en específico, la presunción de inocencia. Al respecto señalan que el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que la Carta de Derechos de nuestra Constitución es de factura más ancha que la Constitución de los Estados Unidos de América, lo que significa que nuestra Carta de Derechos concede una protección mayor a la reconocida en la Constitución Federal.
Aplicado este principio a la presunción de inocencia, interpreta la OCPR que la protección de la Constitución en nuestra jurisdicción es mayor que en la jurisdicción federal, por lo que las medidas tomadas en la jurisdicción federal no necesariamente pueden aplicarse de manera similar en Puerto Rico. Por consiguiente, si bien se expresa en la medida que la suspensión de los contratos no podrá interpretarse como una violación a la presunción de inocencia, sus efectos irrevocablemente pueden causar esa percepción a nivel público, lo cual conlleva el que se pueda incurrir en violentar la presunción de inocencia al contratista imputado y, en consecuencia, violentar de igual forma su derecho a un debido proceso de ley. Resalta la OCPR que el Artículo 3.44 de la Ley 2-2018, según enmendada, conocida como Código Anticorrupción para el Nuevo Puerto Rico, limita la cancelación de un contrato a una persona natural o jurídica de advenir una convicción durante la vigencia de este y por los delitos mencionados en dicho Artículo.
Por otro lado, aunque la OCPR entiende que el propósito del proyecto no es penalizar al contratista, el resultado práctico es que le perjudica tanto personal como económicamente por un periodo indeterminado sin que previamente se haya adjudicado que cometió un acto ilegal. Con relación a este resultado práctico, es que la OCPR expone que la determinación de culpabilidad es un elemento esencial de nuestro ordenamiento jurídico requerido para extinguir la efectividad y la vigencia de un contrato gubernamental. Añade la OCPR que, bajo los estatutos aplicables a la contratación gubernamental esta suspensión afecta la vigencia y la efectividad de los contratos gubernamentales, aspecto que es primordial para que las cláusulas contractuales puedan ejecutarse.
Finalmente, la OCPR señala que la medida, tal cual está redactada puede conllevar disloques en la prestación de los servicios objeto de los contratos suspendidos, en un aumento en los costos para su adquisición y en problemas de logística para su implementación. Entiende la OCPR que es necesario que se consideren los comentarios que puedan ofrecer el Departamento de Justicia, la Oficina de Gerencia y Presupuesto, la Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico y la Oficina del Inspector General sobre el proyecto.
Administración de Servicios Generales
La Administración de Servicios Generales (ASG) comienza su memorial indicando que son el organismo en la Rama Ejecutiva responsable de establecer la política pública relacionada con las compras de bienes, obras y servicios no profesionales para todas las Entidades Gubernamentales y Entidades Exentas, según definidas en su ley habilitadora. Además, la ASG es responsable de la implementación de la centralización de las compras gubernamentales. Esta centralización comprende la gestión de adquisiciones mediante los métodos de licitación reconocidos en ley y la posterior generación de obligaciones mediante contratos y órdenes de compra, lo cual reconoce de manera particular que en el ciclo de compras gubernamental las órdenes de compra generan obligaciones y desembolsos, los cuales se registran y controlan conforme a la Ley 230-1974, Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico.
Continúa en el memorial la ASG indicando que la ASG no es meramente un procesador de compras, sino la autoridad que define e implementa la política pública en esta materia, lo que incluye la contratación gubernamental de bienes, obras y servicios no profesionales. Ello se entrelaza con la importante función que cumplen los registros que la ASG administra, a saber, el Registro Único de Licitadores (RUL) y el Registro Único de Proveedores de Servicios Profesionales (RUP). Conforme al Art. 42 de la Ley Núm. 73-2019, el uso de estos registros es obligatorio para todas las entidades gubernamentales y entidades exentas, además de los municipios que voluntariamente los utilizan. Por otro lado, se prohíbe tajantemente que se conserven registros análogos en agencias o corporaciones públicas sujetas a las disposiciones de la Ley Núm. 73-2019.
Resalta la ASG que ante el incumplimiento con la Ley Núm. 73-2019 y sus reglamentos, lo que incluye la convicción por determinados delitos, la ASG posee la facultad para sancionar a los licitadores y contratistas mediante multas y el mecanismo de exclusión, que no es otra cosa que la adopción en Puerto Rico del "debarment" federal. Los Reglamentos Núm. 9301 y 9302 de la ASG confieren la facultad de excluir licitadores y proveedores, con causales, procedimientos, recursos administrativos y judiciales que replican las mejores prácticas del ordenamiento federal. Este andamiaje ha sido complementado con reglas interpretativas que articulan escenarios de inelegibilidad o exclusión vinculados a convicciones de personas principales en personas jurídicas, reforzando la integridad del sistema y su alineación con el estándar de responsabilidad presente del contratista.
La ASG reconoce la validez de los fines de la medida ante su consideración y deja constar sin ambigüedad la necesidad imperiosa de que se reconozca el mecanismo de suspensión en nuestra jurisdicción. No obstante, añaden que, en aras de que ello pueda implementarse de forma coherente con el resto del ordenamiento aplicable, tienen a bien ofrecer determinadas recomendaciones.
Ciertamente, la ASG coincide con la Asamblea Legislativa en que deben adoptarse en Puerto Rico mecanismos de suspensión como herramienta de protección ante el conocimiento de cargos concretos que se hayan presentado contra una persona natural o jurídica que tenga obligaciones con el Gobierno. No obstante, entiende la ASG que debe establecerse que lo único que provocaría este proceso sería la presentación de cargos en un foro judicial, pues el mero inicio de una investigación no sería suficiente como fundamento para suspender. Asimismo, la ASG recomienda que se delimite de forma expresa el listado de delitos que conllevarían la suspensión, en todo caso, replicando los delitos análogos conforme al Código Penal de Puerto Rico y las leyes especiales relevantes.
Añade la ASG que el proyecto debe hacer constar que la suspensión concluiría al momento de darse una convicción, absolución o desestimación de los cargos, evitando periodos indefinidos que podrían exponer la legislación propuesta a una impugnación por motivos constitucionales. A su vez, establece la ASG que es importante establecer las salvaguardas que le garanticen al contratista un debido proceso de ley, las cuales deberían referirse a las que utiliza el FAR 9.4 y los Reglamentos Núm. 9301 y 9302 de la ASG. Además, entiende importante la ASG el que se enfatice que la revisión que pueda solicitar el contratista únicamente iría dirigida a cuestionar el carácter y severidad de la suspensión, más no los hechos en controversia, ya que estos en cualquier caso surgen de la acusación que haya presentado la fiscalía federal o estatal.
Por otro lado, es imprescindible que el lenguaje del proyecto reconozca la validez de las órdenes de compra como mecanismo para generar una obligación vinculante entre el Estado y un licitador. Sostiene la ASG que la realidad es que hoy día la orden de compra se ha convertido en un medio perfectamente legítimo para asegurar la adquisición de bienes, obras y servicios. Ello particularmente en casos en los que se realizan adquisiciones poco complejas o que no requieren continuidad. En estas circunstancias, limitar el mecanismo de suspensión únicamente a contratos dejaría fuera de su alcance otras obligaciones que legítimamente podrían verse afectadas por la presentación de cargos contra el licitador o contratista agraciado.
Por último, la ASG concluye que tiene serios reparos con la propuesta de que la facultad de suspender recaiga en un funcionario de cada agencia. El mecanismo de exclusión, que en gran medida sería la continuación lógica de una suspensión, se encuentra recogido en el Art. 72 de la Ley Núm. 73-2019 y constituye una facultad exclusiva de la Administración de la ASG. Si la suspensión recayera en cada agencia, habría un gran potencial para la inconsistencia y arbitrariedad en tales determinaciones. Consideran que esta acción iría en detrimento del Gobierno y del propio contratista. Por estos motivos, expone la ASG que toda alusión a un funcionario encargado de suspender debe sustituirse por el Administrador de la ASG.
Con esto, reafirman su disposición a colaborar con la redacción de esta medida y agradecen la oportunidad de asistir a esta Honorable Comisión, en beneficio del Pueblo de Puerto Rico.
Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (OEG)
La Oficina de Ética Gubernamental (OEG) considera loable que se establezcan medidas cautelares para la protección de los fondos públicos, específicamente cuando se relacionan con la contratación gubernamental, ya que las mismas resultan en una sana administración pública.
Menciona su comparecencia la legislación existente relacionada con la cancelación de contratos gubernamentales cuando las personas naturales o jurídicas que son contratadas para servicios u obras públicas son convictas de delitos de corrupción. A esto añaden que ni la Ley Núm. 2-2018 ni otras contemplan expresamente la figura de la suspensión cautelar de contratos por el mero hecho de una acusación formal, sino que la consecuencia se activa tras la convicción o el incumplimiento comprobado.
La OEG reconoce el P. de la C. 1090 como un mecanismo intermedio y preventivo que actúa como una medida provisional, administrativa y no constituye una penalidad ni implica una determinación de culpabilidad o responsabilidad penal o administrativa. Tampoco podrá interpretarse como una violación a la presunción de inocencia.
Menciona la OEG que el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reconocido la validez de medidas administrativas cautelares siempre que se respete el debido proceso y la presunción de inocencia, y que la medida sea razonable, proporcional y no punitiva. La suspensión cautelar de derechos o beneficios contractuales, cuando se fundamenta en la protección del interés público y se otorgan garantías procesales adecuadas, ha sido considerada constitucional. Por otro lado, mencionan el mecanismo de "suspension and debarment" en el ámbito federal que permite suspender temporalmente a contratistas del gobierno federal ante acusaciones formales de fraude y corrupción (entre otros). Este mecanismo resalta que debe respetarse el debido proceso administrativo. Los Tribunales Federales han sostenido que la suspensión administrativa de contratos, cuando es temporal, razonable y se otorgan oportunidades de ser oído y presentar evidencia, no viola el debido proceso ni la presunción de inocencia.
La OEG considera que la suspensión cautelar contemplada en la medida no constituye una sanción penal, sino una medida administrativa para proteger el interés público mientras se resuelve el proceso penal o administrativo. A su vez, concluyen que la cláusula mandatoria que deberá incluirse en los contratos permite que las partes discutan esta nueva política pública al pactar sus obligaciones.
Por último, recomiendan que se aclare, según lo dispuesto en la Sección 4 de la medida, quién es el funcionario de la agencia que se encargará de realizar la evaluación y la determinación de la suspensión cautelar de los efectos del contrato gubernamental y la forma en que se notificará la determinación de la agencia al contratista. Por otro lado, entienden que debe incluirse un inciso sobre la notificación a la OGP de todo contrato que se suspenda al amparo de las disposiciones del proyecto, que la ley tenga un inciso destinado a definiciones que aclaren los términos utilizados en la misma y que los incisos del Proyecto se denominen "artículo" en vez de "sección". Además, entienden fundamental se procuren los comentarios de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Oficina del Contralor de Puerto Rico, de la Oficina del Inspector General y de la Administraci6n de Servicios Generales.
Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP)
La Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) reconoce la importancia del proyecto propuesto, dirigido a proteger el erario y la confianza en los procesos de contratación gubernamental de servicios profesionales y no profesionales. Señalan que la propuesta presentada es cónsona con el compromiso de esta administración dirigido a promover el uso adecuado de los recursos gubernamentales y establecer mecanismos apropiados que promuevan el control de gastos, la transparencia, la eficiencia, la efectividad y la sana administración fiscal.
Añade la OGP que los propósitos específicos planteados, por ser un asunto de política pública a ser implementado en toda entidad gubernamental, corresponde, en primera instancia, a la Oficina de la Secretaría de la Gobernación, por ser esa Oficina la que tiene a su cargo la supervisión y operación diaria de la Rama Ejecutiva, así como la coordinación y supervisión de sus trabajos para lograr hacer cumplir las órdenes de la Gobernadora e implementar la política pública del Gobierno de Puerto Rico.
A pesar de que entienden que el fin de lo propuesto es loable, consideran prudente que se ausculte la opinión de la Administración de Servicios Generales, el Departamento de Justicia y la Oficina del Contralor de Puerto Rico. Expresan que las entidades antes indicadas son quienes están en mejor posición, conocimiento y autoridad para ilustrar a esta Honorable Comisión sobre la conveniencia y viabilidad de aprobar la medida.
Oficina del Inspector General (OIG)
En su Memorial Explicativo, la Oficina del Inspector General (OIG) expone que, desde una perspectiva jurídico-administrativa, la propuesta resulta viable y factible. Indican que la Asamblea Legislativa posee la autoridad para regular la contratación pública y aplicar medidas cautelares destinadas a salvaguardar el interés público en la ejecución de contratos gubernamentales.
Añade la OIG que, en Puerto Rico, los contratos con el Estado están sometidos al cumplimiento riguroso de la ley y de las políticas públicas, lo que permite la incorporación de cláusulas de suspensión o disposiciones resolutorias en situaciones que puedan comprometer la integridad contractual. Dicho esto, entienden que la medida proporcionaría a las agencias un mecanismo eficiente para responder a acusaciones por delitos relacionados con la función pública, sin necesidad de esperar la resolución definitiva del proceso penal, siempre que se garantice el debido proceso administrativo mínimo. Mencionan que medidas cautelares similares han sido aceptadas en otras jurisdicciones como compatibles con los derechos fundamentales, dado que constituyen acciones preventivas y no punitivas. Además, desde el punto de vista administrativo, su implementación sería realizable debido a que se apoya en las estructuras existentes de supervisión contractual dentro de las agencias.
Reconoce la OIG que la propuesta atiende un vacío en la normativa de contratación pública. Actualmente, el Registro Único de Proveedores exige que los contratistas no hayan sido convictos de delitos como fraude o malversación de fondos públicos, pero no contempla situaciones en las que existan acusaciones formales pendientes. Como resultado, un proveedor acusado de delitos contra la función pública puede continuar contratando con el gobierno mientras se dilucida el caso penal, lo que expone al Estado a riesgos financieros y reputacionales. Las intervenciones de la Oficina del Inspector General (OIG) han detenido contratos importantes adjudicados a entidades con antecedentes delictivos o acusaciones graves, incluido un contrato cercano a $4 millones, con una proyección de hasta $18 millones, otorgado a una corporación vinculada a una persona previamente condenada. Estos casos evidencian la necesidad imperante de institucionalizar una respuesta preventiva en lugar de depender únicamente de acciones correctivas extraordinarias.
En cuanto al impacto fiscal del mecanismo propuesto, la OIG sostiene que sería positivo al permitir la suspensión cautelar de desembolsos a contratistas acusados de delitos relacionados con fraude o corrupción. Esta acción reduciría la exposición financiera del Estado mientras se resuelve el proceso penal, evitando pérdidas económicas adicionales y disminuyendo la probabilidad de litigios posteriores para rescindir contratos o recuperar fondos públicos. Añaden que la medida tendría un efecto disuasorio al incentivar mayores estándares de cumplimiento entre contratistas gubernamentales y, en términos generales, funcionaría como un mecanismo de protección preventiva del patrimonio público mediante un procedimiento administrativo de bajo costo operativo.
No ve inconvenientes la OIG con el fin público de la contratación gubernamental y con los principios del Estado de Derecho, ya que la suspensión cautelar se concibe como una medida administrativa preventiva destinada a salvaguardar la integridad de los procesos públicos, sin que ello implique una sanción penal. Por otro lado, exponen que la presunción de inocencia permanece intacta, puesto que la acción propuesta no determina culpabilidad ni sustituye el proceso penal. Entienden que, para asegurar la legalidad del proceso, debe contar con una resolución fundamentada, notificación al contratista y opción a revisión administrativa. Estas medidas antes mencionadas garantizan transparencia, justicia y control administrativo en la decisión. La experiencia en la práctica federal demuestra que la suspensión o exclusión de contratistas es una herramienta administrativa que cumple exclusivamente con la protección del interés público.
En cuanto a la implementación, la OIG indica que la misma puede integrarse al marco regulatorio vigente mediante la utilización de herramientas administrativas existentes, tales como el Registro Único de Proveedores y los sistemas electrónicos de contratación gubernamental, y que, con relación a las gestiones relacionadas con la notificación y ejecución de la suspensión cautelar, las agencias disponen de unidades legales y administrativas capacitadas para estos propósitos. Añaden que la coordinación interinstitucional será fundamental, especialmente con las entidades investigativas, para garantizar la notificación oportuna de las acusaciones relevantes.
En cuanto a los organismos fiscalizadores como la OIG, la Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina del Contralor, estas entidades pueden verificar el cumplimiento de la ley mediante los mecanismos de supervisión ya establecidos, por lo cual, la implantación de la medida no requeriría cambios estructurales significativos ni recursos extraordinarios.
Con relación a los mecanismos federales, indica la OIG que la iniciativa en Puerto Rico es similar a los mecanismos federales de “Suspension and Debarment” en EE. UU. utilizado desde hace décadas, con el propósito de suspender o inhabilitar contratistas que incurren en conducta indebida o demuestran falta de integridad para proteger el interés gubernamental y garantizar contrataciones responsables. Según la OIG, la normativa federal, especialmente el “Federal Acquisition Regulation” (FAR), indica que la suspensión y el “debarment” se realizan en interés público y no como sanciones punitivas. La suspensión, que es de carácter provisional, puede activarse ante una acusación formal o evidencia de irregularidades graves; incluso, un “indictment” por ciertos delitos. Esto sigue la lógica preventiva del artículo 1090 de la Constitución, que busca proteger los fondos públicos sin necesidad de una condena definitiva. A nivel federal, estas acciones se sustentan en un sistema centralizado de información, el “System for Award Management” (SAM), donde se registran las suspensiones y exclusiones de todas las agencias. Un mecanismo similar en Puerto Rico aseguraría una aplicación uniforme de estas medidas y evitaría contrataciones inadvertidas con proveedores suspendidos. Asimismo, expresa la OIG que el modelo federal garantiza derechos básicos de debido proceso, como la notificación al contratista y la oportunidad de presentar alegaciones o pruebas en su defensa, equilibrando la eficiencia administrativa con la protección de derechos.
En conclusión, la OIG expresa que el Proyecto de la Cámara 1090 propone un mecanismo intermedio que permite suspender provisionalmente los efectos de un contrato cuando surgen señalamientos serios de fraude u otros delitos relacionados con fondos públicos. Entienden que la medida es beneficiosa para el Gobierno, ya que ofrece la opción de no estar en ambos extremos: continuar con un contrato de alto riesgo o cancelarlo drásticamente, sin importar cuán avanzadas puedan estar las prestaciones o contraprestaciones. En definitiva, entienden que el Proyecto aporta un mecanismo que ayuda a gestionar mejor estas situaciones en los contratos.
La Oficina del Inspector General (OIG), tuvo a bien añadir recomendaciones en la propuesta Sección 6(g), (h) y el lenguaje contenido en la advertencia sobre forma, claridad, fundamento, disposiciones violentadas, advertencias y derechos del contratista, garantizando el debido proceso de ley. Por último, recomiendan una sección que tome como ejemplo y considere las causas que el Código de Regulación Federal expresa de forma clara y libre de vaguedad. Entiende la OIG que la manera en que el Código de Regulación Federal explica las causas por las cuales puede llevarse a cabo una suspensión cautelar, no deja margen a la arbitrariedad en su aplicación.
La OIG reafirma su postura favorable al Proyecto de la Cámara 1090 e indican que es altamente recomendable que esta Comisión acoja sus recomendaciones y que procure la opinión de la Oficina de Administración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico, la Administración de Servicios Generales, la Oficina del Contralor de Puerto Rico, la Oficina de Ética Gubernamental y el Departamento de Justicia.
Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL)
Luego del análisis del Proyecto de la Cámara 1090, la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL) concluye que el mismo no tiene efecto fiscal directo sobre el Fondo General.
Expresan que el P. de la C. 1090 busca enmendar la Ley 237-2004 a los fines de establecer un mecanismo adicional que permita a las entidades públicas suspender proactivamente contratos vigentes cuando surja una acusación por delito contra la función pública o fraude contra el contratista de servicios. Por tratarse de modificaciones al marco legal que regula la contratación gubernamental de servicios profesionales, su implementación no conlleva erogación de fondos.
CONCLUSIÓN
La Comisión de Gobierno reconoce que el Proyecto de la Cámara 1090 persigue un fin legítimo y de alto interés público al procurar proteger el erario y fortalecer la integridad de los procesos de contratación gubernamental. Asimismo, esta Comisión coincide en la importancia de que el Gobierno de Puerto Rico cuente con mecanismos efectivos que le permitan actuar ante situaciones que puedan representar un riesgo para los fondos públicos y para la adecuada prestación de los servicios gubernamentales.
No obstante, luego de evaluar detenidamente la medida y los memoriales explicativos recibidos, esta Comisión entiende que el mecanismo propuesto, según redactado, presenta importantes cuestionamientos jurídicos, administrativos y operacionales que impiden recomendar su aprobación. En particular, la suspensión cautelar de un contrato gubernamental a partir de la presentación de una acusación penal, aun cuando se denomine como una medida administrativa, preventiva y no punitiva, puede producir consecuencias adversas de naturaleza económica y contractual antes de que exista una determinación final de responsabilidad. Ello plantea consideraciones relacionadas con la presunción de inocencia, el debido proceso de ley y la necesidad de establecer criterios suficientemente claros y objetivos que eviten determinaciones arbitrarias o aplicaciones desiguales.
De igual manera, la medida no delimita adecuadamente aspectos esenciales para la implantación del mecanismo propuesto, entre estos, el funcionario responsable de realizar la evaluación, los términos aplicables al procedimiento y el momento de iniciarlo, las salvaguardas específicas dirigidas a garantizar el debido proceso de ley, los criterios específicos que deberán regir la determinación de suspensión y los mecanismos disponibles para impugnarla. La ausencia de parámetros claramente establecidos podría generar incertidumbre en su aplicación, determinaciones inconsistentes o arbitrarias y aumentar la exposición del Gobierno a controversias administrativas y judiciales.
Esta Comisión también concede especial importancia a las consecuencias prácticas que podría ocasionar la suspensión de un contrato gubernamental. Mientras las obligaciones contractuales permanezcan vigentes, los fondos correspondientes podrían continuar comprometidos, dificultando la contratación de un proveedor alterno y afectando, en determinadas circunstancias, la continuidad del recibo de bienes o servicios esenciales que las agencias gubernamentales están llamadas a necesitar o proveer.
Finalmente, del análisis realizado surge que el ordenamiento jurídico vigente ya contiene disposiciones dirigidas a salvaguardar los fondos públicos y atender situaciones relacionadas con la conducta de los contratistas gubernamentales, incluyendo requisitos de contratación, deberes de divulgación, cláusulas de resolución contractual y facultades investigativas y administrativas que permiten al Estado adoptar medidas cuando las circunstancias así lo requieran.
Por consiguiente, aunque esta Comisión reconoce y comparte el objetivo de proteger preventivamente el interés público y fortalecer la transparencia y la sana administración gubernamental, entiende que no ha quedado demostrada la necesidad y conveniencia de establecer el mecanismo propuesto en el Proyecto de la Cámara 1090 frente a las herramientas jurídicas actualmente disponibles y a las consecuencias constitucionales, fiscales y operacionales que podrían derivarse de su implantación.
POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 1090, concluye que el mismo no constituye en este momento la alternativa más adecuada para alcanzar los fines de política pública que persigue. En consecuencia, esta Comisión recomienda que el proyecto no sea aprobado.
RESPETUOSAMENTE SOMETIDO,
Hon. Víctor Parés Otero
Presidente
Comisión de Gobierno
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