GOBIERNO DE PUERTO RICO

20ma. Asamblea	 	 2da. Sesión
         Legislativa		       Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO
P. de la C. 22
  INFORME NEGATIVO
2 de octubre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto de la Cámara 22, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto de la Cámara 22 (P. de la C. 22) tiene como propósito crear la "Ley para Facilitar la Inscripción de Documentos en el Registro de la Propiedad de Puerto Rico", a los fines de disponer que todos los documentos presentados en el Registro de la Propiedad de Puerto Rico en o antes del 31 de marzo de 2016 se sometan a una calificación limitada en cuanto a los principios de especialidad y tracto registral; para disponer sobre documentos exentos de esta Ley; establecer un plazo para la inscripción de todos los documentos; y para otros fines relacionados. 
La exposición de motivos menciona que, a noviembre de 2021, el Registro de la Propiedad contaba con 293,543 documentos pendientes de inscribir, de entre los cuales, cerca de noventa mil (90,000) o un treinta por ciento (30%), fueron presentados previo a la vigencia de la Ley 210-2015, según enmendada, conocida como "Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico", todos en físico o papel. A noviembre de 2021, el Registro de la Propiedad contaba con 293,543 documentos pendientes de inscribir, de entre los cuales, cerca de noventa mil (90,000) o un treinta por ciento (30%), fueron presentados previo a la vigencia de la Ley 210-2015, todos en físico o papel.
El P. de la C. 22, en esencia, procura que, a todos los documentos presentados en el Registro de la Propiedad en o antes del 31 de marzo de 2016, que cuenten con tracto registral y hayan sido presentados en la finca correcta, sean sometidos a una "calificación limitada". El asiento de inscripción de los documentos cubiertos por esta Ley indicaría al final: "INSCRITO en virtud de la Ley para facilitar la inscripción de documentos en el Registro de la Propiedad de Puerto Rico". Para ello, los Registradores contarían con un plazo improrrogable de dos (2) años, a partir de la adopción del reglamento dispuesto en esta Ley, para proceder con la calificación limitada, inscripción o notificación de los documentos.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Un proyecto equivalente al P. de la C. 22 fue presentado durante la Decimonovena Asamblea Legislativa como una medida de Administración, mediante el P. del S. 340 y el P. de la C. 698. El P. del S. 340 fue aprobado en el Senado de Puerto Rico el 22 de agosto de 2022. Posteriormente, fue referido a la Comisión de lo Jurídico en la Cámara de Representantes, y quedó pendiente de trámite ulterior en dicha Comisión.

Principios registrales

El sistema registral inmobiliario constituye una piedra angular en el tráfico jurídico y económico de los bienes inmuebles en Puerto Rico. La Ley 210-2015, según enmendada, conocida como la "Ley del Registro de la Propiedad Inmobiliaria del Estado Libre Asociado de Puerto Rico", recoge y moderniza principios registrales esenciales que aseguran la seguridad jurídica y la certeza en la transmisión de derechos reales. Dichos principios son: inscripción, publicidad, legitimación, prioridad o rango, especialidad, negocio causal, tracto sucesivo y legalidad o calificación registral:

Principio de inscripción. La inscripción constituye el mecanismo por el cual los derechos reales sobre inmuebles adquieren eficacia frente a terceros. Conforme dispone el Artículo 16 de la Ley 210-2015, cualquier persona con interés en un título puede solicitar su inscripción, siempre que el documento cumpla con los requisitos legales exigidos. La inscripción, por tanto, no es meramente facultativa, sino la garantía que permite dotar de seguridad al tráfico jurídico inmobiliario.

Principio de publicidad. El Registro es público y tiene como fin garantizar la oponibilidad de los actos inscritos frente a terceros. Según el Artículo 2, la publicidad se extiende a la titularidad, a los derechos reales, a las condiciones suspensivas y resolutorias, y a cualquier acto que modifique las facultades del dominio. La publicidad registral, de este modo, asegura transparencia en el tráfico jurídico y confianza en los adquirentes de buena fe.

Principio de legitimación. El Artículo 34 establece que los derechos inscritos se presumen existentes y pertenecientes a su titular. Esta presunción otorga al titular registral legitimación en sus actos jurídicos y genera la presunción posesoria a su favor. Dicha legitimación, aunque admite prueba en contrario, otorga certeza inicial indispensable para la estabilidad de las transacciones.

Principio de prioridad o rango. La prelación de derechos se determina conforme a la fecha, hora y número del asiento de presentación, de acuerdo con el Art. 19. Este principio es crucial en materia hipotecaria, pues define la preferencia en el cobro frente a múltiples acreedores. Asimismo, se permite la posposición voluntaria mediante escritura pública y consentimiento expreso de los afectados.

Principio de especialidad. Cada derecho inscrito debe estar perfectamente determinado en cuanto a su objeto, alcance y titularidad. El Art. 23 exige que la inscripción contenga, entre otros, la descripción del inmueble, sus linderos, la procedencia de la finca, la naturaleza del derecho inscrito y los datos del documento presentado. La especialidad asegura la individualización del derecho y evita confusión en el tráfico jurídico.

Principio de negocio causal. La inscripción no convalida actos nulos. Según el Artículo 35, el asiento registral no altera las relaciones jurídicas entre las partes ni subsana vicios de nulidad. El Registro, por consiguiente, es un medio de publicidad y no una fuente autónoma de derechos, manteniendo la subordinación de la inscripción a la validez del negocio causal.

Principio de tracto sucesivo. Es uno de los principios más importante. El Artículo 17 dispone que, para inscribir un derecho, debe constar previamente inscrito el derecho de la persona que lo transmite. El Registrador debe verificar la continuidad en el tracto de titularidades, preservando así la coherencia del historial registral y la protección del adquirente de buena fe.

Principio de legalidad y calificación registral. Este principio es la piedra angular de la labor del Registrador. El Registrador debe calificar la legalidad de los documentos sometidos, tanto en sus aspectos formales como en su validez sustantiva. El Artículo 35 reafirma que la inscripción no convalida actos nulos, y el Artículo 33 establece que los asientos defectuosos por omisión de requisitos se consideran inválidos. La función calificadora del Registrador constituye, por tanto, un deber jurídico que no debe ser dispensado ni flexibilizado en aras de la mera agilización administrativa, ya que es la principal garantía de la fe pública registral.

El Registro Inmobiliario Digital de Puerto Rico

El Registro Inmobiliario Digital de Puerto Rico, adscrito al Departamento de Justicia, es la entidad gubernamental que se encarga de inscribir y dar publicidad a los negocios relacionados con los bienes inmuebles. El Registro tiene disponible para el público la información relevante de dichos inmuebles, como el nombre de sus titulares, los negocios jurídicos que se han realizado, las cargas y gravámenes y documentos pendientes de inscripción, información que es fundamental para el tráfico jurídico de los bienes inmuebles. El Registro cuenta con 29 secciones, ubicadas en 12 locales a través de todo Puerto Rico. Su misión principal es brindar publicidad sobre el estado y derechos reales que afectan a los bienes inmuebles localizados en Puerto Rico. Esto se lleva a cabo mediante la inscripción de los documentos relativos a las transacciones de estos bienes inmuebles. Por tal razón, el Registro es piedra angular en el desarrollo económico de Puerto Rico ya que la información que contiene brinda seguridad jurídica a las transacciones de la industria de bienes raíces. El Registro recibe aproximadamente 22 billones de dólares anuales en transacciones inmobiliarias para ser calificadas por los Registradores de la Propiedad.
El P. de la C. 22 destaca estadísticas que se remontan al 2016. Sin embargo, las estadísticas más recientes provistas por el Departamento de Justicia destacan que entre el 1 de enero de 2021 y el 21 de noviembre de 2024, el Registro de la Propiedad ha alcanzado logros significativos en la calificación y despacho de documentos. La reducción del número de documentos pendientes ha sido notable, pasando de 327,843 a 100,362, lo que representa una disminución de 227,481 documentos en tan solo 46 meses. Durante este período, se han resuelto un total de 871,941 documentos, incluyendo 805,028 inscritos, 31,999 caducados y 34,914 retirados. El Departamento de Justicia menciona que esta labor ha sido posible mediante el movimiento de documentos entre las 29 secciones, donde las secciones que se encuentran al día le han brindado apoyo de despacho y calificación de documentos a las acciones con mayor número en retraso. A noviembre de 2024, 22 de las 29 secciones se encontraban al día en cuanto a sus labores.

ALCANCE DEL INFORME

La Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, como parte del proceso de evaluación del Proyecto de la Cámara 22, solicitó los comentarios del Departamento de Justicia, Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico, Colegio Notarial de Puerto Rico y Colegio de Registradores de la Propiedad. 
Al momento de la redacción de este informe solo recibimos los comentarios del Colegio de Registradores de la Propiedad.

COLEGIO DE REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD

El Colegio se expresó en contra de la medida, por entenderla innecesaria. Se mencionó que para justificar la aprobación del P. de la C. 22, en la Exposición de Motivos se incluyen estadísticas que no están actualizadas. Detallan que debido al esfuerzo realizado por los Registradores(as) el Colegio puede concluir que la cantidad de documentos pendientes de inscripción es significativamente menor a la expresada en el proyecto. 
En cuanto a la técnica legislativa, el Colegio notó que el Artículo 4 de la medida se refiere al requisito de tracto registral e invoca el Artículo 57 de la Ley 198 de 8 de agosto de 1979, según enmendada. Mencionan que dicha ley fue derogada por la Ley 210-2015 y que el principio de tracto registral ahora está contenido en el Artículo 17 de la Ley 210-2015.
Concluye el Colegio destacando que nuestro sistema registral está regido por los principios registrales de inscripción, publicidad, legitimación, prioridad o rango, especialidad, negocio causal, tracto sucesivo, y legalidad y calificación registral. En cuanto al principio de legalidad, el Artículo 229 de la Ley 210-2015 establece que los registradores calificarán la legalidad de los documentos en cuya virtud se solicite un asiento. A juicio del Colegio, los registradores tienen el deber de calificar los documentos que se presentan, y comprobar la legalidad de aquello cuya inscripción se solicita. Coligen que la ínfima cantidad de documentos que se "beneficiarían" con la aprobación del P. de la C. 22, no justifica apartarse del principio de legalidad.


IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como "Código Municipal de Puerto Rico", la Comisión de lo Jurídico señala que, al no recomendar la aprobación del P. de la C. 22, no corresponde emitir una certificación afirmativa sobre la ausencia de impacto fiscal en los gobiernos municipales. 

CONCLUSIÓN 

La Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, tras analizar en profundidad el contenido del P. de la C. 22 y examinar los comentarios del Colegio de Registradores de la Propiedad, concluye que la medida legislativa bajo evaluación no debe ser aprobada. La propia Exposición de Motivos se apoya en estadísticas obsoletas, aludiendo a una situación de atraso en la calificación e inscripción de documentos. Sin embargo, la evidencia más reciente provista por el Departamento de Justicia refleja un escenario distinto: el Registro de la Propiedad ha reducido drásticamente su volumen de documentos pendientes, pasando de más de 327,000 a poco más de 100,000 en menos de cuatro años, con 22 de las 29 secciones al día, lo que equivale a un 76%. Ello evidencia que el problema que el proyecto pretende remediar ya ha sido enfrentado con éxito mediante la redistribución estratégica de cargas entre secciones.
De aprobarse el P. de la C. 22, se introduciría un mecanismo de "calificación limitada" que resulta incompatible con los principios fundamentales del sistema registral. Como bien ha reconocido la doctrina y reafirma la Ley 210-2015, el Registro se erige sobre pilares de seguridad jurídica, siendo el principio de legalidad el más esencial. Pretender, como propone la medida, que documentos con más de ocho años de antigüedad sean inscritos con una calificación reducida en sus requisitos esenciales equivale a abdicar de la función calificadora del Registrador y, en consecuencia, debilitar la fe pública registral que protege a los adquirentes de buena fe.
El Colegio de Registradores ha sido categórico al rechazar esta medida por innecesaria y jurídicamente improcedente. La cifra de documentos pendientes que cita la Exposición de Motivos no responde a la realidad actual, ni justifica una alteración legislativa que comprometería la robustez de nuestro sistema registral. Aun si existiese un remanente reducido de documentos antiguos, ello no justificaría la aprobación de un estatuto que erosiona los principios de legalidad, especialidad y tracto sucesivo que han dado solidez a nuestro ordenamiento hipotecario por más de un siglo.
Por todo lo anterior, esta Comisión concluye que el Proyecto de la Cámara 22 carece de justificación fáctica y jurídica. El atraso registral que en algún momento preocupó a Puerto Rico ha sido atendido de manera efectiva con herramientas administrativas y tecnológicas. Aprobar esta medida sería legislar sobre un problema ya superado y, peor aún, abrir una peligrosa excepción que amenaza la coherencia de los principios registrales. La agilidad en estos procesos no puede obtenerse a costa de sacrificar la legalidad, pues de hacerlo se socava la certeza que el Registro brinda al tráfico jurídico y económico de Puerto Rico.

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración, no recomienda la aprobación del P. de la C. 22. 

RESPETUOSAMENTE SOMETIDO.


Hon. Ángel Toledo López
Presidente
Comisión de lo Jurídico 
Senado de Puerto Rico