20ma. Asamblea 1ra. Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
R. del S. 5
INFORME FINAL
29 de junio de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración, presenta ante este Alto Cuerpo, el Informe Final sobre la Resolución del Senado 5, con sus hallazgos, conclusiones y recomendaciones.
ALCANCE DE LA MEDIDA
La Resolución del Senado Núm. 5 ordenó a la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional del Senado de Puerto Rico realizar una investigación abarcadora sobre el estado actual de los hogares de personas de edad avanzada en Puerto Rico, con el objetivo de examinar el cumplimiento con la política pública vigente y evaluar las condiciones operacionales, administrativas y de licenciamiento de dichas instituciones. El mandato conferido mediante esta resolución se enmarca en el interés legislativo de garantizar que toda institución que ofrezca servicios de cuidado prolongado, supervisado o especializado a personas adultas mayores opere dentro de un entorno regulado, fiscalizado y conforme a los estándares mínimos de dignidad, seguridad y bienestar.
La investigación ordenada incluyó, entre otros aspectos, el análisis de la cantidad y localización de los establecimientos actualmente licenciados; el modelo de fiscalización implantado por el Departamento de la Familia como agencia reguladora; la efectividad del régimen normativo vigente bajo la Ley Núm. 94-1977, según enmendada, la Ley Núm. 121-2019, conocida como la “Carta de Derechos de las Personas de Edad Avanzada”, y el Reglamento Núm. 7349, Reglamento para el Licenciamiento y Supervisión de Establecimientos para el Cuidado de Personas de Edad Avanzada. Asimismo, se examinó el nivel de cumplimiento con los requisitos de licenciamiento, la capacidad operacional del aparato fiscalizador y los procesos administrativos relacionados con la inspección, evaluación y sanción a instituciones que incumplen sus deberes legales.
La Comisión también estuvo facultada para recibir ponencias, celebrar vistas públicas, requerir documentación e información de las agencias concernidas y entrevistar testigos, conforme a lo dispuesto en el Artículo 31 del Código Político de Puerto Rico de 1902, según enmendado. El presente informe constituye el resultado final de dicha investigación, conforme a las disposiciones de la Resolución del Senado Núm. 5, e incluye una descripción del proceso legislativo, el análisis de las ponencias recibidas, los hallazgos obtenidos y las recomendaciones que esta Comisión estima necesarias para fortalecer la atención y protección de la población adulta mayor en los hogares licenciados de Puerto Rico.
INTRODUCCIÓN
La población adulta mayor en Puerto Rico representa uno de los sectores demográficos de mayor crecimiento, lo cual plantea retos estructurales significativos en el diseño e implementación de políticas públicas relacionadas con su atención, cuidado y protección. El envejecimiento poblacional acelerado, combinado con la fragmentación de redes familiares, la emigración de personas jóvenes y las limitaciones económicas de muchas personas mayores, ha provocado un incremento en la demanda de servicios institucionales de cuidado prolongado. Ante esta realidad, se impone al Gobierno de Puerto Rico la responsabilidad ineludible de fiscalizar y regular adecuadamente los establecimientos que ofrecen servicios dirigidos a esta población, a fin de garantizar que los mismos operen dentro de parámetros de legalidad, seguridad y dignidad humana.
En Puerto Rico, el licenciamiento y supervisión de los establecimientos para el cuidado de personas de edad avanzada recae principalmente sobre el Departamento de la Familia, conforme a lo establecido en la Ley Núm. 94 de 22 de junio de 1977, según enmendada, y en el Reglamento Núm. 7349 de 2 de octubre de 2007. Estas disposiciones legales y reglamentarias establecen los requisitos mínimos que deben cumplir los operadores de hogares y centros de cuidado prolongado, incluyendo las condiciones físicas de las instalaciones, la capacitación del personal, los protocolos de atención médica básica, las medidas de seguridad y el respeto a los derechos fundamentales de los residentes. Sin embargo, informes públicos, quejas de familiares, reportajes periodísticos y experiencias directas de agencias fiscalizadoras han evidenciado que existen deficiencias estructurales, vacíos regulatorios y limitaciones operacionales que afectan la calidad de vida de las personas de edad avanzada residentes en estos establecimientos.
Esta investigación legislativa parte del reconocimiento de que el cuidado de adultos mayores en entornos institucionales no puede continuar operando bajo esquemas obsoletos, desarticulados o carentes de mecanismos efectivos de fiscalización. La intención de esta Comisión al llevar a cabo la investigación ordenada por la Resolución del Senado Núm. 5 es identificar, con la mayor rigurosidad posible, las debilidades del sistema vigente, auscultar posibles reformas normativas y administrativas, y articular recomendaciones legislativas que fortalezcan el sistema de licenciamiento y supervisión de los hogares. Este esfuerzo, en última instancia, responde al deber constitucional y ético de promover la dignidad, el bienestar y la seguridad de las personas de edad avanzada, conforme a lo dispuesto en la Carta de Derechos de esta población y en los principios fundamentales de justicia social.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
En el curso de la investigación legislativa ordenada por la Resolución del Senado Núm. 5, la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional llevó a cabo una evaluación exhaustiva del estado actual de los hogares de cuidado prolongado que ofrecen servicios a personas de edad avanzada en Puerto Rico. La Comisión procedió a requerir ponencias formales a las agencias e instituciones con conocimiento directo y jurisdicción sobre el tema, así como a organizaciones representativas del sector privado que agrupan a operadores de centros licenciados. Como parte del proceso, se analizaron los marcos legales y reglamentarios aplicables, la información estadística disponible sobre licenciamiento y fiscalización, y las experiencias operacionales de las partes concernidas.
A tales efectos, se recibieron ponencias escritas del Departamento de la Familia, en su calidad de agencia encargada del licenciamiento y fiscalización de estos establecimientos, y de la Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración (ADCCLD), organización que representa a múltiples operadores de centros en toda la Isla. Estas ponencias fueron estudiadas con detenimiento por la Comisión como parte esencial del proceso de análisis sustantivo de la medida, y permitieron identificar aspectos clave del funcionamiento del sistema actual, así como áreas donde se requiere atención legislativa, administrativa o presupuestaria.
El análisis realizado incluyó una revisión de los mecanismos de inspección, la estructura organizacional del Departamento de la Familia, los procesos de aprobación o denegación de licencias, los niveles de cumplimiento con los requisitos establecidos por el Reglamento Núm. 7349, y la disponibilidad de personal técnico y fiscalizador. Asimismo, se tomó en consideración el efecto que han tenido factores externos —como los desastres naturales, la pandemia de COVID-19 y las restricciones presupuestarias— sobre la capacidad del Gobierno de Puerto Rico para fiscalizar efectivamente los centros y sobre la sostenibilidad operativa de los establecimientos privados autorizados.
Esta etapa investigativa también permitió constatar la existencia de disparidades regionales en el acceso a centros licenciados, la concentración de hogares en ciertas regiones, los retos que enfrentan los operadores para cumplir con requisitos fiscales y estructurales, y los reclamos de mayor agilidad y comunicación entre la agencia reguladora y el sector licenciado. Del mismo modo, surgieron inquietudes sobre la protección efectiva de los derechos de las personas residentes, el uso de tecnología para monitoreo e inspección, y la adecuación de los procesos sancionadores ante incumplimientos administrativos o de salud pública.
PONENCIAS RECIBIDAS
En cumplimiento con lo dispuesto por la Resolución del Senado Núm. 5, la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional solicitó memoriales explicativos a las principales entidades gubernamentales y organizaciones relacionadas con la operación, regulación y supervisión de los establecimientos que ofrecen servicios de cuidado a personas de edad avanzada en Puerto Rico. En respuesta, se recibieron ponencias sustantivas del Departamento de la Familia, agencia principal encargada del licenciamiento y fiscalización de los hogares, y de la Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración (ADCCLD), entidad representativa de los operadores de dichos centros a nivel privado.
El Departamento de la Familia, mediante ponencia suscrita por su secretaria, la Hon. Suzanne Roig Fuertes, reafirmó su compromiso institucional con la misión de fiscalizar y licenciar los establecimientos de cuidado prolongado para adultos mayores, conforme a lo dispuesto en la Ley Núm. 94 de 22 de junio de 1977, según enmendada, y el Reglamento Núm. 7349. La agencia señaló que actualmente existen 1,074 centros licenciados para ofrecer servicios a adultos mayores distribuidos en las diferentes regiones administrativas de la Isla (de estos 918 son de tipo residencial), y que entre los años fiscales 2021 al 2024 se han otorgado más de 1,000 licencias nuevas o renovadas. Asimismo, indicó que cuentan con inspectores regionales para atender las solicitudes y fiscalizar el cumplimiento normativo, lo que representa un reto operacional ante la cantidad de centros y la extensión geográfica de las inspecciones requeridas.
Se destacó que el Departamento, por conducto de la Oficina de Licenciamiento, visita e inspecciona los establecimientos licenciados para ofrecer servicios a adultos mayores con frecuencia por lo menos una vez trimestralmente o cuando lo estime necesario para evaluar servicios, garantizar la calidad y el cumplimiento con la reglamentación. En específico, detalló que se aseguran de que los centros cumplan con los requisitos establecidos y relacionados con la planta física; ello además de requerir las certificaciones de Permiso Único, Certificación del Departamento de Salud, Certificación o endoso el Negociado de Bomberos, contrato de fumigación, cumplimiento con la ley 88-2018 y la certificación de la compañía de instalación de servicio de gas. Dicho lo anterior, precisaron que pueden garantizarnos que todas las instalaciones licenciadas por el Departamento cumplen con los requisitos mínimos relacionados a la planta física.
En lo que respecta a la Oficina de Licenciamiento, la misma cuenta con 45 empleados de los cuales 29 son Oficiales de Licenciamiento, seis Supervisores de Licenciamiento, una Directora y nueve como personal administrativo y clerical. La cantidad de casos que atienden fluctúan entre los 1,700 y 1,800 de los cuales 706 ofrecen servicios de cuidado a menores y 1,074 a adultos mayores. Por tanto, el volumen de casos por Oficial fluctúa entre 50 a 62. Al mes de abril contaban con 92 licencias vencidas y todas en proceso de renovación. Aproximadamente siete licencias vencidas, en su mayoría durante el mes anterior, no han radicado solicitud de renovación.
El Departamento destacó que ha comenzado un proceso de transformación estructural para reforzar sus procesos de supervisión, incluyendo la digitalización de expedientes, la adopción de sistemas electrónicos de evaluación y la capacitación del personal fiscalizador. También informó sobre la creación de una guía actualizada para operadores de centros licenciados y la implementación de un sistema piloto de visitas no anunciadas. No obstante, reconoció que enfrenta limitaciones presupuestarias y escasez de personal técnico, lo que afecta su capacidad de fiscalizar de manera continua y exhaustiva todos los establecimientos activos.
Entre las recomendaciones más relevantes que plantea el Departamento en su ponencia, se encuentra la necesidad de enmendar el Reglamento Núm. 7349 para actualizar requisitos de infraestructura, clarificar disposiciones sobre sanciones administrativas y fortalecer los procesos de reubicación de residentes en caso de cancelación de licencias. Además, urgió al Poder Legislativo a considerar medidas que faciliten la asignación de recursos recurrentes dirigidos exclusivamente a la supervisión de los centros de cuido prolongado, señalando que los fondos disponibles bajo partidas generales no son suficientes para atender la creciente demanda de servicios y fiscalización.
La Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración (ADCCLD), a través de ponencia suscrita por su presidenta, la Dra. Minerva Gómez Ramos, expuso la posición del sector privado licenciado que opera estos centros a través de la Isla. La Asociación agrupa a más de 500 operadores, quienes, según se detalla, atienden diariamente a miles de personas adultas mayores en diferentes modalidades de cuidado. La Dra. Gómez Ramos destacó que los centros afiliados han sido parte integral de la respuesta ante emergencias recientes, incluyendo huracanes, terremotos y la pandemia de COVID-19, y que han operado de manera continua a pesar de limitaciones estructurales, inflaciones en el costo de operación y cambios en las regulaciones fiscales.
En su ponencia, la ADCCLD reconoció la importancia de contar con un marco regulatorio robusto y un sistema efectivo de fiscalización. No obstante, subrayó la necesidad de que los procesos de supervisión y licenciamiento sean eficientes, proporcionales y fundamentados en criterios técnicos. Denunció la existencia de demoras excesivas en la renovación de licencias, inconsistencias en los hallazgos de inspección, deficiencias en la comunicación entre los inspectores y los operadores, y la falta de personal técnico en las regiones. La Asociación también expresó preocupación por lo que describió como “falta de uniformidad” en la aplicación de criterios por parte de los inspectores, lo que genera inseguridad jurídica entre los operadores.
Entre las recomendaciones presentadas, la ADCCLD solicitó que se cree una oficina regional especializada para la atención exclusiva de asuntos relacionados con los centros de cuidado prolongado. También pidió que se adopten mecanismos de revisión administrativa más ágiles para impugnar señalamientos incorrectos o medidas sancionadoras desproporcionadas, y que se otorgue participación formal a los operadores en los procesos de revisión y enmienda del reglamento aplicable. Además, propuso que se estructuren programas de incentivos o subvenciones que permitan a los centros realizar mejoras estructurales, adquirir equipos de emergencia y reforzar el adiestramiento del personal.
La Asociación reiteró su compromiso con la protección de los derechos de los adultos mayores residentes y manifestó estar dispuesta a colaborar en todo esfuerzo de reforma legislativa o administrativa que promueva una cultura de cumplimiento, fiscalización justa y sostenibilidad operacional. No obstante, enfatizó que cualquier política pública nueva o modificación al reglamento debe ser el resultado de un proceso participativo, con insumos tanto del sector regulador como del sector regulado.
Ambas ponencias coincidieron en que la estructura actual de fiscalización debe ser fortalecida y modernizada, pero discreparon en la velocidad y forma en que el sistema debe evolucionar. Mientras el Departamento enfatiza la necesidad de reorganización interna y apoyo fiscal, la Asociación de operadores aboga por procesos más ágiles, participación estructurada y reglas claras, aplicadas uniformemente. Esta Comisión considera que ambas perspectivas no son excluyentes, sino complementarias, y deben ser consideradas integralmente para garantizar que el sistema de supervisión cumpla su propósito constitucional y ético de proteger la vida, la dignidad y los derechos de las personas de edad avanzada en Puerto Rico.
HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES
Como resultado de la investigación conducida por esta Comisión, y a la luz de las ponencias recibidas, se identificaron hallazgos sustanciales que delinean el estado actual del sistema de licenciamiento, operación y fiscalización de los hogares de personas de edad avanzada en Puerto Rico. Estos hallazgos revelan tanto esfuerzos institucionales dirigidos al cumplimiento del marco normativo vigente como deficiencias estructurales y operacionales que requieren atención legislativa, administrativa y fiscal.
Hallazgos:
La Comisión evidenció que, si bien el Departamento de la Familia cumple funciones esenciales como agencia reguladora, su capacidad fiscalizadora es insuficiente ante la magnitud del sistema. Con limitados inspectores para atender más de 1,000 centros licenciados, la agencia opera en un modelo reactivo, lo que limita su capacidad de prevenir deficiencias operacionales o detectar violaciones antes de que generen riesgos a los residentes.
Se identificaron disparidades en los criterios aplicados por los inspectores del Departamento a la hora de emitir hallazgos o recomendaciones. Esta falta de uniformidad propicia incertidumbre entre los operadores de centros y afecta la legitimidad del proceso regulador. Las decisiones no siempre reflejan consistencia técnica o jurisprudencial, lo cual debilita la confianza institucional.
El modelo actual de organización no cuenta con unidades regionales dedicadas exclusivamente a la supervisión y acompañamiento técnico de los hogares. Esta ausencia de estructura intermedia limita la eficacia del Departamento, genera cuellos de botella en los trámites administrativos y afecta la supervisión continua de los servicios ofrecidos.
Se observaron atrasos significativos en los procesos de renovación de licencias, así como en la atención de señalamientos y enmiendas estructurales solicitadas por operadores. Estas demoras, muchas veces atribuibles a falta de personal o tecnología, impactan negativamente tanto a los operadores como a los residentes, que dependen de ambientes estables y licenciados.
Los operadores de centros licenciados, representados por organizaciones como la ADCCLD, alegaron que no participan formalmente de los procesos de revisión reglamentaria o estructuración de política pública. Esta aparente exclusión limita la capacidad del Estado para formular normas efectivas que reflejen realidades prácticas y que promuevan una cultura de cumplimiento compartido.
El Departamento de la Familia carece de una asignación presupuestaria dedicada y recurrente para la fiscalización de los hogares, lo que obliga a canalizar estos esfuerzos con fondos operacionales generales, muchas veces limitados o comprometidos con otras prioridades institucionales.
Recomendaciones:
Se recomienda que la Asamblea Legislativa evalúe y disponga una asignación presupuestaria específica, recurrente y separada para sufragar los costos asociados al licenciamiento, inspección, visitas no anunciadas, adiestramiento de personal y digitalización de procesos. Esta asignación debe incluir recursos para la contratación de personal técnico adicional, así como para el fortalecimiento del andamiaje regional.
La Comisión recomienda se inicie un proceso para enmendar el Reglamento para el Licenciamiento y Supervisión de Establecimientos para el Cuidado de Personas de Edad Avanzada, con el fin de: (a) clarificar los requisitos estructurales aplicables a los centros; (b) uniformar los criterios de evaluación; (c) establecer parámetros claros para la imposición de sanciones y (d) incorporar guías específicas para la reubicación de residentes en casos de cierre o cancelación de licencias.
Se sugiere que el Departamento de la Familia establezca oficinas o unidades regionales dedicadas exclusivamente a la fiscalización, asistencia técnica y educación continua de operadores de centros licenciados, integradas por personal con peritaje en gerontología, salud pública, trabajo social y administración de servicios a largo plazo.
Se recomienda la implantación de un sistema uniforme y electrónico para las solicitudes, renovaciones, informes de inspección, hallazgos y correcciones, accesible tanto para el Departamento como para los operadores, de manera que se facilite la trazabilidad, se reduzcan los tiempos de respuesta y se elimine la duplicidad documental.
La Comisión propone la creación de un comité asesor permanente, integrado por representantes del Departamento de la Familia, del sector regulado, de organizaciones de defensa de los derechos de las personas mayores y de la comunidad académica. Este comité tendrá la función de asesorar a la agencia en procesos de revisión normativa, definición de estándares de calidad, desarrollo de estrategias de fiscalización y atención a emergencias.
Se recomienda establecer procedimientos formales y expeditos para que los operadores puedan revisar, impugnar o corregir señalamientos en el proceso de inspección, garantizando así el debido proceso administrativo y la equidad regulatoria.
Estas recomendaciones reflejan una visión integral del sistema de hogares de cuidado prolongado en Puerto Rico y están dirigidas a fortalecer el equilibrio entre la protección de derechos fundamentales, la eficiencia institucional y la viabilidad operativa del sector. Su implantación permitiría avanzar hacia un modelo de supervisión más justo, transparente y centrado en el bienestar de la persona adulta mayor.
CONCLUSIÓN
La investigación legislativa realizada al amparo de la Resolución del Senado Núm. 5 evidencia, de manera concluyente, que el sistema de supervisión y licenciamiento de los establecimientos dedicados al cuidado prolongado de personas de edad avanzada en Puerto Rico requiere transformaciones estructurales urgentes. Si bien el Gobierno de Puerto Rico ha establecido, desde hace décadas, un marco legal y reglamentario aplicable a este tipo de servicios —principalmente mediante la Ley Núm. 94-1977 y el Reglamento Núm. 7349—, las condiciones sociales, demográficas, tecnológicas y fiscales del presente imponen nuevos retos que el sistema actual no está en condiciones de atender de manera efectiva sin reformas.
Las ponencias recibidas, tanto del Departamento de la Familia como de la Asociación de Dueños de Centros de Cuidado de Larga Duración, permiten establecer con claridad que existe un consenso generalizado sobre la necesidad de fortalecer la capacidad fiscalizadora de la agencia reguladora, uniformar criterios de evaluación, modernizar procesos administrativos, ampliar la participación del sector regulado y adoptar una visión más integrada del cuidado institucional a personas mayores. Sin embargo, ese consenso también revela limitaciones estructurales que deben atenderse mediante legislación, reglamentación y asignación presupuestaria, así como mediante una cultura administrativa más colaborativa, transparente y orientada al servicio.
Este informe no solo cumple con el mandato investigativo conferido por la resolución legislativa, sino que recoge de forma ordenada y rigurosa los elementos necesarios para promover una política pública renovada sobre el cuidado institucional de la población adulta mayor. La protección de esta población no puede entenderse como un deber delegable ni como una función accesoria del aparato estatal. Se trata de una obligación moral, constitucional y programática que exige acción legislativa concreta, supervisión efectiva y compromiso transversal de las instituciones del Gobierno de Puerto Rico.
Las recomendaciones aquí formuladas tienen como objetivo establecer un sistema de supervisión que no se limite a verificar el cumplimiento técnico de normas, sino que garantice ambientes seguros, trato digno, acceso a servicios esenciales, y la defensa activa de los derechos humanos de las personas mayores. Para ello, resulta indispensable que las acciones legislativas y administrativas que se emprendan no se limiten a paliar deficiencias, sino que transformen el modelo vigente en uno centrado en la equidad, la responsabilidad institucional y la rendición de cuentas.
Esta Comisión considera, por tanto, que los hallazgos vertidos en este informe deben constituir la base para una agenda legislativa prioritaria, dirigida a asegurar el bienestar de miles de personas mayores que residen o residirán en hogares licenciados en Puerto Rico. La atención prolongada, cuando es ejercida con responsabilidad y supervisión adecuada, se convierte en un componente esencial de una sociedad justa. Es deber del Senado de Puerto Rico garantizar que así sea.
POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad y Población con Diversidad Funcional del Senado de Puerto Rico, a tenor con los hallazgos y conclusiones en torno a la R. del S. 5, presenta ante este Alto Cuerpo su Informe Final sobre la medida de referencia.
Respetuosamente sometido.
Hon. Wanda “Wandy” Soto Tolentino
Presidenta
Comisión de Familia, Mujer, Personas de la Tercera Edad
y Población con Diversidad Funcional
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