GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 2da Sesión
Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 25
INFORME POSITIVO
13 de noviembre de 2025
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
La Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del P. de la C. 25, tiene a bien recomendar su aprobación con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña este informe.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto de la Cámara 25, tiene como propósito enmendar el inciso (n) del Artículo 1.03 de la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968" y el inciso (i) del Artículo 3 de la Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, según enmendada, conocida como “Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales”, a los fines de atemperar la definición de Zona Marítimo Terrestre.
La Comisión de Recursos Naturales en la evaluación de la medida en consideración realizó (2) dos vistas públicas. La primera audiencia ocurrió el lunes, 19 de mayo de 2025, y comparecieron las siguientes entidades: el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), el Agrimensor del Estado del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC) y la Asociación de Agrimensores de Puerto Rico. Así las cosas, en representación del DRNA, compareció la Lcda. Carla Marrero Bishop, Ayudante Especial, la Sra. Ivelisse Espinosa Lugo de la Secretaría Auxiliar de Permisos y el Agrimensor Néstor Monserrate Pérez. También del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, compareció Marcos Colón Mercado, Agrimensor del Estado. En representación de la Asociación de Agrimensores de Puerto Rico (AAPR), compareció el Agrimensor Julio Figueroa Carrillo.
La segunda vista se realizó el miércoles, 28 de mayo de 2025 y comparecieron representantes del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico (CIAPR), la Asociación de Constructores de Puerto Rico y la Organización Amigxs del M.A.R. De parte del CIAPR compareció el Agrimensor Carlos Fournier Morales, su Presidente y el Agrimensor Luis S. Berríos. La Asociación de Constructores de PR estuvo representada por su Presidente, el Sr. Agustín Rojo Montilla y el Lcdo. Patricio Martínez Lorenzo, Miembro de la Asociación. Por su parte, representación de la Organización Amigxs del MAR compareció la Sra. Elga Vanessa Uriarte, su Co-Directora. El Departamento de Justicia se excusó de comparecer a la Vista Pública, sin embargo, la comisión recibió su ponencia escrita.
Asimismo, se enumeran las entidades y organizaciones que la comisión informante recibió ponencia y aquellas que participaron en las vistas públicas, a saber:
MEMORIALES EXPLICATIVOS
De igual manera, la comisión presenta el detalle de las expresiones de las entidades y organizaciones antes mencionadas.
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA)
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales bajo la Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972, según enmendada, conocida corno “Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales”, establece que el DRNA será responsable de implementar la política pública del Gobierno de Puerto Rico contenida en la sección 19 del Artículo VI de la Constitución. A través del artículo 5(h) de la antes mencionada ley, específicamente se establece el deber de velar por la conservación de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo ellas y la zona marítimo terrestre, esta última, según definida en la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como la “Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968”. Asimismo, le faculta para hacer deslindes, conceder franquicias, permisos y licencias para el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre, así como la prerrogativa de establecer los derechos a pagarse por tales acciones.
El DRNA expresó que, de conformidad con los deberes y facultades delegadas a la institución, se creó el Reglamento para el Aprovechamiento, Vigilancias, Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos bajo éstas y la Zona Marítimo Terrestre, Reglamento Núm. 4860 de 29 de diciembre de 1992 (Reglamento 4860). Esta normativa tiene como propósito primario el establecer los criterios y mecanismos para la delimitación, vigilancia, conservación y saneamiento de la zona marítimo terrestre (ZMT), las aguas territoriales y los terrenos sumergidos bajo ellas; así como promover la reivindicación y control del dominio público marítimo terrestre, y eliminación gradual de todos aquellos usos dañinos e inadecuados de la ZMT, y la prevención de los problemas que afectan a los bienes de dominio público marítimo terrestres (BDPMT). Entre los problemas identificados se encuentran la contaminación y degradación de esas tierras y aguas; la erosión de las playas y costas; la destrucción de sistemas naturales, tales como manglares, dunas y playas; y la proliferación desmedida de residencias, muelles privados, y establecimientos comerciales sin contar con la autorización del DRNA. El aludido Reglamento Núm. 4860 fue enmendado en 1995, mediante la adopción del Reglamento Núm. 5207 y en 2010, mediante el Reglamento Núm. 7828.
De esta forma, el Reglamento Núm. 4860 expone que la ZMT:
“significa e incluye el espacio de las costas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar, las accesiones y los aterramientos que ocasiona el mismo y los márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. El término, sin condicionar, significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico". Esta definición emana de la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, entiéndase, la "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968”.
Durante los años, el DRNA indicó que ha identificado un eje de controversia en varios casos, se refieren a la definición de la ZMT en acantilados. El Artículo 1.4 - Aplicación, Inciso B-Área Geográfica Cubierta del Reglamento Núm. 4860, que establece que, se considerarán bienes de dominio público cubiertos por el presente Reglamento: 5) Los acantilados que estén en contacto con el mar o con espacios de la zona marítimo-terrestre, hasta el nivel más alto alcanzado por las olas en tormentas.
A esto, el DRNA comentó que existe cierta incertidumbre sobre el punto donde comienza la delimitación de la ZMT en relación con los acantilados. La discrepancia principal es, si debe establecerse en el nivel alcanzado por las olas en tormentas o en la cresta del acantilado. Hasta el momento, el DRNA explicó que ha definido el límite en la cresta del acantilado, por lo que este criterio la entidad establece debería ser aclarado.
El Reglamento 4860 establece en el Artículo 2 – Definición, lo siguiente:
2.94 Servidumbre de Salvamento - gravamen legal en los terrenos de propiedad privada colindantes con el mar o enclavados en la zona marítimo terrestre, constituida por una franja de veinte (20) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la delimitación de la zona marítimo terrestre.
2.95 Servidumbre de Vigilancia Litoral - gravamen legal que consiste en la obligación de dejar expedita una vía general de seis (6) metros de ancho contigua a la línea de mayor pleamar, o a la que determinen las olas en loa mayores temporales donde las mareas no sean sensibles. En los pasajes de tránsito difíciles o peligrosos podrá internarse la vía más de seis (6) metros, pero sin que exceda de lo estrictamente necesario.
Por otra parte, se desprende del memorial que el Reglamento Conjunto 2023 en la Sección 6.4.2.2 - Otras Consideraciones lo siguiente:
Cabe señalar por el DRNA que, la Reglamentación vigente contiene distintas definiciones para la franja de 20 metros, por lo que es la agencia sugiere necesario revisar dichos reglamentos. En síntesis, actualmente el Reglamento Núm. 4860 establece 2 zonas identificadas de distintas maneras y el Reglamento Conjunto la define como una sola zona, que se debe dedicar para uso público.
El P. de la C. 25 propone que la ZMT se defina como:
“Es el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo hasta dónde llega el mayor desplazamiento horizontal de la marea astronómica durante los equinoccios, en donde son sensible las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios no ciclónicos en donde las mareas no son sensible, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensible las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico que es bien común de dominio público. Tierra adentro de la zona marítima terrestre comienzan los bienes de dominio particular. Lo anterior es sin perjuicio al disfrute tradicional por el público de las arenas de la playa hasta la línea de vegetación para fines no comerciales de recreo y esparcimiento. La franja de veinte (20) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de salvamento. La franja de seis (6) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde la zona marítima terrestre queda gravada por la servidumbre de vigilancia del litoral.”
Como se menciona anteriormente en la ponencia del DRNA, esta nueva definición también identifica 2 zonas, se refieren a la servidumbre de salvamento y la servidumbre de vigilancia del litoral. Por tanto, el DRNA expresó que persiste la discrepancia con lo contenido en el Reglamento Conjunto 2023, en cuanto a la zona de separación, por lo que, de ser aprobada esta medida, la Junta de Planificación y la Oficina de Gerencia de Permisos del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio deberán atemperar dicho cuerpo reglamentario.
Ante esto, el DRNA expone una serie de recomendaciones y comentarios con relación a la nueva definición propuesta en el PC-25.
Por último, el DRNA respalda la aprobación de esta medida legislativa, con las recomendaciones antes esbozadas. También dan deferencia a las recomendaciones y opiniones del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico, así como el Agrimensor del Estado, adscrito al Departamento de Desarrollo Económico y Comercio.
Junta de Planificación
La Junta de Planificación (JP) explicó que a pesar de que la responsabilidad jurídica de establecer y certificar las costas de Puerto Rico recae sobre el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA), a petición de la comisión, someten su análisis del proyecto. De esta forma, la JP explica que la “Ley de Puertos para la Isla de Puerto Rico” del 1886 define la zona marítimo terrestre “el espacio de las costas o fronteras marítimas de la Isla de Puerto Rico y sus adyacentes, que forman parte del territorio y que bañan el mar en su flujo y reflujo, en donde son sostenibles las mareas, y las mayores olas en los temporales.”.
Esta definición, que ha trascendido por más de un siglo, nos habla de veinte (20) metros de servidumbres, las que se componen de veinte (20) metros se servidumbre de salvamento y seis (6) metros como servidumbre de vigilancia, a partir del punto donde termina la marea. Para la Junta de Planificación, estos términos deberían ser adaptados a la necesidad moderna de conservación y no a la razón por las que fueron creados en su origen.
Asimismo, la Junta establece que, en la actualidad, las costas de Puerto Rico y todas las islas que componen el archipiélago son reguladas por leyes y reglamentos federales. Estas leyes facilitan la interpretación de la zona basadas en datos cuantitativos y cualitativos adaptados a la realidad tecnológica actual, siendo estos los que se utilizan para realizar labores técnicas como los deslindes de la zona marítimo-terrestre y contemplados en el Reglamento 4860 del DRNA, basado en el “Coastal Zone Management Act”, 16 U.S. C. SS 1451 et seq (CZMA), de 1972.
De hecho, la Junta incluye la regulación federal que da paso a lo que se utiliza hoy lo fue la “Rivers and Harbors Act of 1899” (Ley de Ríos y Puertos de 1899). Esta es la ley principal federal que regula el control y preservación de las aguas navegables de Estados Unidos. El cumplimiento de esta ley y las demás que fueron creadas con el tiempo para preservar la calidad del agua, regular las aguas navegables de mares y ríos, puertos, etc., fue delegado al Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos, (USACE, por sus siglas en inglés). La regulación federal de la zona marítimo-terrestre se basa en el Reglamento 33 CFR § 329,12(a), “Determination of navigable waters of the United States: Tidal waters.” Este reglamento forma parte del Título 33 del Código de Reglamentos Federales (Navigation and Navigable Waters), bajo la autoridad del USACE.
Dentro del marco federal, se establece que las aguas navegables de los Estados Unidos sobre las cuales se extiende la jurisdicción regulatoria del Cuerpo de Ingenieros incluyen todas las aguas oceánicas y costeras dentro de una zona de tres millas geográficas (náuticas) mar adentro desde la línea de base (los mares territoriales), afirmó la Junta. Además, se reconocen zonas más amplias para ejercer poderes regulatorios especiales. (Véase 33 CFR 322.3(b)).
Basado en esta regulación federal, la Junta explica que en lugares donde la costa tiene contacto directo con el mar, la línea en la costa alcanzada por las mareas bajas ordinarias constituye la línea de base desde la cual se mide la distancia de tres millas geográficas. Aunque contempla también que surgen problemas especiales cuando existen rocas, islas u otros cuerpos frente a la costa, ya que la línea de base puede tener que trazarse mar afuera de tales cuerpos.
La ponencia de la Junta se plantea que la jurisdicción regulatoria en áreas costeras se extiende hasta la línea en la costa alcanzada por el plano de la marea alta promedio. Por otro lado, especifica que cuando sea necesario determinar la ubicación de la zona marítimo-terrestre, debe establecerse mediante datos de marea disponibles, preferiblemente promediado durante un período de 19 años. Por tanto, según la regulación aplicable, las aguas navegables de marea (tidal waters) son todas las aguas donde se siente el flujo y reflujo de la marea y su límite tierra adentro debe llegar hasta la línea de marea alta promedio (Mean High Water Line - MHWL).
Así pues, la Junta de Planificación sugiere una definición atemperada a la regulación federal, actualizada a las necesidades de hoy, fundamentada por el conocimiento contemporáneo cuantificable y científico. Una posible definición podría ser la siguiente:
“Zona Marítima Terrestre- es el espacio de la costa que baña el mar en su flujo y reflujo desde la línea de marea alta promedio, en donde son sensible las mareas, incluyendo los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensible las mareas. Será parte de la zona marítima terrestre una franja de veinte (20) metros de ancho contados hacia el interior de la tierra desde el punto donde se determine el promedio de la marea más alta y quedará gravada como una servidumbre legal.”
Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), Secretaría Auxiliar de Gerencia de Permisos – Agrimensor del Estado
El Departamento de Desarrollo Económico (DDEC) bajo su Secretaría Auxiliar de Gerencia de Permisos y el Agrimensor del Estado recogieron los comentarios y ponencia en un documento la cual se desprende el siguiente resumen. El DDEC comenzó con una breve discusión sobre la enmienda que propone el PC-25, entre ellas:
El Agrimensor del Estado en el memorial explicativo del DDEC, y al igual que la Asociación de Agrimensores, realizaron unas recomendaciones al unísono, las cuales se enumeran a continuación:
El DDEC bajo su Secretaría Auxiliar de Gerencia de Permisos y el Agrimensor del Estado, Marcos Colón Mercado establece en su memorial que definir adecuadamente lo que constituye la ZMT es indispensable en guiar a la rama ejecutiva -en especial al DRNA- al momento de llevar a cabo un análisis científico y técnico de las condiciones topográficas, geológicas y geofísicas que asisten al deslinde marítimo terrestre. La agencia comenta que, si bien el Proyecto está correcto al momento de bridarle más precisión a lo que constituye la ZMT, ellos entienden que tomar en consideración las recomendaciones del DDEC evitaría ambigüedades posteriores a la aprobación de la medida. Esto, claro está, se reiteran en darle total deferencia al DRNA, que es la agencia gubernamental con peritaje y conocimiento especializado en estos temas.
Concluye el DDEC, que la división de agrimensura no puede estar bajo la división legal, como tampoco ser uno de tres negociados que su vez está bajo otra división de Servicios Especializados de la Secretaría Auxiliar de Permisos del DRNA. Así las cosas, recomiendan que tiene que pasar a ser un ente técnico autónomo, que no se sienta coaccionado, que pueda ejecutar con libertad, sin presiones exógenas al ámbito topográfico y geodésico, y exhortan hacer un reglamento independiente, el que esté en cumplimiento con LPAU y con el Artículo 4B-3 de la Ley Ambiental. Los otros aspectos Costaneros que puedan ser de interés deben ser atendidos en una ley o proceso separado.
Departamento de Justicia (DJ)
El Departamento de Justicia reconoce que el PC-25 busca atemperar y esclarecer una definición de marítimo terrestre que no menoscabe los derechos de titularidad constitucionalmente protegidos y permitir el disfrute tradicional de recreo por el público de las playas secas.
De esta forma, el Departamento comienza otorgando total deferencia a los comentarios que tenga a bien hacer el DRNA y la Autoridad de los Puertos sobre la definición técnica propuesta para lo que constituirá la ZMT, ya que son las agencias con el peritaje y conocimiento técnico del tema y ponen en vigor las leyes y reglamentos relacionados con la ZMT. Es ampliamente conocido que son las agencias administrativas que en primera instancia aplican las leyes y reglamentos cuya administración les corresponde y están en mejor posición para armonizar los propósitos de las leyes y los reglamentos con las situaciones día a día.
A pesar de ello, Justicia destaca que, aunque la medida refuerza el principio de dominio público sobre la zona marítimo-terrestre, y está alineado con jurisprudencia y doctrina, existen otros aspectos que deben considerarse. Un ejemplo de esto son los derechos de propiedad privada, ya que, cualquier delimitación nueva de la ZMT podría ser impugnada si propietarios alegan que se afecta su dominio sin justa compensación. Asimismo, explica Justicia que la inclusión de servidumbres legales (de salvamento y vigilancia) sin proceso individualizado de expropiación podría enfrentarse a impugnaciones por “taking” indirecto. Además, la agencia destaca que frases como “mayor desplazamiento horizontal de la marea astronómica durante los equinoccios” o “temporales ordinarios no ciclónicos” podrían generar controversias interpretativas y requerir aclaración reglamentaria o pericial.
Se destaca de la ponencia de Justicia que hay algunos aspectos sobre técnica legislativa que deben atenderse. Primero, mencionan que la medida propone una enmienda a la Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, supra. Sin embargo, dicha ley fue derogada y sustituida por la Ley Núm. 110- 2020. Siendo así, la enmienda presentada en la Sección 2 de la medida es inoficiosa. Además, en la Exposición de Motivos de la presente medida se hace referencia a la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, la misma también fue derogada y, en su caso, sustituida por la Ley Núm. 416-2004. Del mismo modo, Justicia hace hincapié en la Exposición de Motivos del P. de la C. 25, que hay citas directas sobre el caso Buono Correa v Velez Arrocho, supra, empero, no se cita fuente de origen y página específica. Por ello, el departamento recomienda que, de considerar meritorio continuar el trámite legislativo de la presente medida, se evalúe la misma y se actualicen las leyes a enmendar y las referencias en la Exposición de Motivos, para atemperarse al estado de derecho vigente.
Por último, el Departamento de Justicia establecen que tienen reservar a la aprobación del P. de la C. 25 según redactado. No obstante, de atenderse las recomendaciones establecidas no tienen inconvenientes con que se continúe el trámite legislativo.
Autoridad de los Puertos:
La Autoridad de los Puertos de Puerto Rico expresó que el cambio propuesto por la presente medida en la definición del término “zona marítimo terrestre”, y los nuevos parámetros territoriales de esta, podría tener un efecto correlativo en la demarcación de lo que constituiría una zona portuaria. Sobre este aspecto, añadieron que, de aprobarse la medida en consideración, la Autoridad deberá realizar la gestión de delimitar nuevamente sus zonas portuarias a tenor con la nueva definición de “zona marítimo terrestre” y en conformidad con la sección 6.01 de la Ley 151 de 1968, también conocida como la “Ley de Muelles y puertos de Puerto Rico de 1968”. Según manifestaron, lo anterior seria en conformidad con lo establecido en la sección 6.01 de la mencionada Ley, en cuanta a que la delimitación de la zona marítimo terrestre será en consulta con el DRNA y mediante aprobación de la Junta de Planificación.
La Autoridad manifestó que es el DRNA es la agencia llamada a proteger el precepto constitucional que establece la política pública fundamental del Gobierno de Puerto Rico de conservar efectivamente los recursos naturales de la Isla, lo que constituye la base para la definición de la “zona marítimo terrestre “y la designación de los bienes de dominio público relacionados. A esos efectos, manifestaron que el expertise de la Autoridad recae en la gestión comercial y operativa de los puertos, como el desarrollo de infraestructura para el transporte marítimo y comercio, sin el mismo enfoque en la conservación ambiental, por lo que no estaría adecuada para liderar opiniones sobre definiciones que involucran cuestiones ecológicas y de uso público.
Por otro lado, Puertos expresó que la opinión de la Junta de Planificación es esencial para la consideración de esta medida, toda vez que es la agencia responsable de la planificación territorial, el uso del suelo y la zonificación, lo que incluye evaluar y aprobar proyectos de desarrollo en áreas costeras. Expresaron que cualquier cambio en la definición de la zona marítimo-terrestre podría requerir su revisión para asegurar que se alinee con planes de uso del suelo y políticas de desarrollo sostenible. Al final, exhortaron que se auscultara la opinión del Departamento de Justica para un análisis comprensivo de derechos que se podrían ver afectados por el cambio de la definición de la zona marítimo terrestre.
Municipio Autónomo de Manatí:
El Municipio Autónomo de Manatí reconoce el valor de toda iniciativa legislativa orientada a revisar y actualizar disposiciones legales que han quedado rezagadas frente a los cambios sociales, ambientales y normativos de las últimas décadas. Y de igual forma, valoran el interés del PC-25 por replantear la definición legal de la zona marítimo-terrestre. No obstante, la municipalidad manifestó no endosar la presente medida. A esos efectos, expresó que la medida no ofrece una solución técnica ni jurídicamente adecuada a los desafíos actuales de planificación, conservación y manejo costero. Expresaron que su aprobación con el lenguaje propuesto originalmente podría debilitar el régimen de protección del dominio público natural, alterar el equilibrio entre interés privado y función ecológica del litoral, y entorpecer procesos municipales dirigidos a la restauración de sistemas costeros en transformación activa.
Con relación a lo propuesto en el proyecto, manifestaron que, al examinar detenidamente el mismo, identificaron aspectos que, desde su experiencia municipal y compromiso con la protección de las costas de su pueblo, podrían dar lugar a interpretaciones jurídicas que debilitarían el marco vigente de conservación y planificación. Según expresaron, les resulta importante analizar el enfoque que el proyecto adopta sobre la relación entre los procesos de deslinde de la zona marítimo terrestre y los derechos de titularidad privada, así como los efectos que ciertos términos técnicos no definidos podrían tener sobre la gestión responsable de ese espacio.
Con relación a la zona marítimo terrestre, el Municipio de Manatí expresó:
[L]a Exposición de Motivos del proyecto parece adoptar una concepción ajena a su comportamiento físico real. Esta visión se traduce en un lenguaje legislativo que, lejos de clarificar introduce ambigüedades que podrían ser utilizadas para restringir la delimitación de zonas públicas costeras. El uso de términos como “temporales ordinarios no ciclónicos”, sin definición técnica alguna, debilita el estándar de protección previamente reconocido por la propia legislación y reglamentación ambiental del Estado.
Con relación a ello, expresaron que adoptar una definición legal que otorgue prioridad a la titularidad privada sin considerar adecuadamente la transformación física del espacio litoral podría resultar difícil de conciliar con los objetivos de conservación y sostenibilidad que el país se ha trazado. Sobre el lenguaje originalmente propuesto por la medida, expresaron, que este no incorpora de manera explicita los efectos acumulativos del cambio climático sobre nuestras costas, ni contempla adecuadamente fenómenos ampliamente documentados como la erosión acelerada, el aumento en el nivel del mar y la creciente exposición del litoral a eventos extremos.
Asociación de Constructores de Puerto Rico:
La Asociación de Constructores de Puerto Rico expresó que, las limitaciones técnicas y jurídicas de la definición de la zona marítimo terrestre basada en “la marea astronómica durante los equinoccios”, como limite determinante donde las mareas son sensibles. En su Memorial Explicativo destacan el sistema Nivel Medio de Pleamar Mayor (NMPM) como un sistema mas compatible a la realidad geográfica de Puerto Rico, el cual califican como uno que puede garantizar determinaciones predecibles, consistentes y costo-efectivas. Además, sus análisis abordan el tema de la discreción administrativa en este tema.
En su análisis, la Asociación realizó una comparación técnica sobre el sistema propuesto en el lenguaje de la medida y el Nivel Medio de Pleamar Mayor. Entre varias expresiones referentes a la sustentabilidad de utilizar el sistema de Mareas Vivas (Mareas Equinocciales) para Límites Marítimos, manifestaron:
Limitaciones de Utilizar Mareas Vivas (Mareas Equinocciales) para Limites Marítimos Eventos Extremos e Infrecuentes: Las mareas vivas durante los equinoccios representan condiciones de marea extremas que ocurren solo dos veces al afio. Determinar los límites de propiedad, basado en eventos infrecuentes, crea varios problemas: El lenguaje propuesto de “mayor desplazamiento horizontal” hace referencia al alcance máximo del agua durante estos eventos ya de por sí extremos, potencialmente empujando los límites aún más tierra adentro que la línea normal de pleamar. Las mareas equinocciales varían considerablemente de un año a otro debido a numerosos factores, incluyendo la posición lunar, las condiciones meteorológicas y las anomalías del nivel del mar.
Estos eventos a menudo coinciden con fenómenos estacionales, haciéndolos susceptibles a influencias meteorológicas temporales que pueden afectar significativamente las mediciones.
Por otro lado, la Asociación expresó que, el implementar el sistema de Mareas Equinocciales, conllevaría en dificultades prácticas de agrimensura. A esos efectos, expresaron que los agrimensores necesitarían estar presentes durante días específicos dos veces al año, creando desafíos logísticos a lo largo de toda la costa. Además, manifestaron que diferenciar entre la acción normal de la marea y la influencia de tormentas durante los equinoccios es técnicamente desafiante. Resaltaron que el lenguaje de “desplazamiento horizontal “introduce una complejidad adicional, ya que los patrones de movimiento del agua varían significativamente, según la pendiente de la playa y la morfología de la costa.
La Asociación expresó que entre varias ventajas que propone el sistema de Nivel Medio de Pleamar Mayor (NMPM), una de las principales es su robustez en cuanto a un límite estadístico. Sobre este aspecto, señalaron que este sistema tiene en cuanta toda la gama de condiciones normales de marea, en lugar de eventos extremos. Asimismo, señalaron la ventaja de que este sistema es reconocido internacionalmente y utilizado en varias jurisdicciones en todo el mundo.[1]
En cuanto a la aplicación práctica del sistema de Nivel Medio de Pleamar Mayor, manifestaron que, puede determinarse en cualquier época del año mediante técnicas de agrimensura estándar, utilizando marcas de referencia mareales establecidas. Expresaron que este límite puede ser reproducible por diferentes agrimensores, utilizando metodologías consistentes y que las líneas demarcadoras pueden marcarse físicamente en propiedades costeras, proporcionando referencias visuales claras para todas las partes. La Asociación expresó que el sistema del Nivel Medio de Pleamar Mayor es altamente aceptado en decisiones judiciales federales y estatales, respecto a limites ribereños, creando consistencia con la jurisprudencia más amplia.
Entre varias recomendaciones, la Asociación de Constructores de Puerto Rico manifestó que, en la presente medida se debe adoptar el sistema de Nivel Medio de Pleamar y reemplazar las referencias al “mayor desplazamiento horizontal de la marea astronómica durante los equinoccios “con la línea del Nivel Medio de Pleamar determinada sobre una época mareal de 19 años”. Asimismo, manifestaron que, para limitar la discreción administrativa, se debe incluir disposiciones que definan específicamente el proceso de deslinde, limitando la discreción a través de criterios técnicos objetivos claramente definidos, requisitos de documentación exhaustiva para todas las determinaciones y procedimientos de revisión y verificación independiente. Recomendaron el que se implementen medidas de transparencia para requerir que todas las determinaciones de la zona marítimo terrestre incluyan, documentación completa de los datos utilizados, metodologías aplicadas y justificaciones técnicas de las conclusiones.
Por otro lado, recomendaron establecer mecanismos de verificación, para crear un sistema donde los propietarios y otras partes interesadas puedan verificar independientemente las determinaciones, se garantice acceso a los datos y metodologías utilizadas y exista un proceso de apelación técnica basado en evidencia científica.
Asociación de Agrimensores de Puerto Rico
La Asociación de Agrimensores de Puerto Rico establece en su memorial que la iniciativa es buena en la búsqueda de mayor precisión en el manejo y determinación de la zona marítimo-terrestre (ZMT). No obstante, reconocen que la medida según radicada no resuelve el problema que plantea la medida. A ello, expresaron unas recomendaciones específicas sobre la medida:
Concluye la Asociación de Agrimensores reiterando que el Proyecto mira en la dirección correcta al momento de bridarle más precisión a lo que constituye la ZMT. Entienden que tomar en consideración las recomendaciones de antes mencionadas evitaría ambigüedades posteriores a la aprobación de la medida.
Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico:
El Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico recomendó que el P. de la C. 25 no sea considerado en el trámite legislativo hasta que se obtengan los resultados de la Comisión Conjunta sobre Mitigación, Adaptación y Resiliencia al cambio Climático de Puerto Rico y la aprobación del reglamento Conjunto. Sobre este aspecto, manifestaron:
Actualmente, el Comité de Expertos y Asesores sobre el Cambio Climático (CEACC) han desarrollado un Plan de Mitigación Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático establecido bajo la Ley 33 de 2019 conocida como Ley de Mitigación Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático de Puerto Rico. La Comisión Conjunta sobre Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático elaborará un informe con los hallazgos y recomendaciones, el cual tiene previsto presentar preliminarmente el 31 de diciembre de 2026. Recomendamos aguardar los resultados de la Comisión antes modificar la definición de ZMT, la cual debiera estar alineada con las recomendaciones de dicha Comisión. Además, debemos esperar la aprobación del Reglamento Conjunto, el cual será sometido a vistas públicas.
Respecto a los aspectos técnicos que considera el proyecto, la Asociación manifestó que el mismo acierta al aportar mayor precisión sobre lo que comprende la zona marítimo terrestre. No obstante, expresaron que incorporar sus propias recomendaciones ayudaría a evitar interpretaciones ambiguas una vez el proyecto sea aprobado. Además, expresaron que, desde el punto de vista de la Ingeniería Ambiental, el proyecto restringe la zona marítimo terrestre lo cual está en conflicto con la Ley de Política Pública Ambiental la cual promueve el aprovechamiento responsable de los recursos naturales.
Con relación a la definición propuesta sobre mareas equinocciales, manifestaron que el establecer una marea específica es la dirección correcta, sin embargo, puntualizaron que la medida debe especificar si será equinoccial en perigeo o apogeo.
Por otro lado, referente a las marejadas ciclónicas, expresaron que:
Aunque la definición propuesta busca proteger la titularidad de esos terrenos adyacentes a la costa, se omite el potencial impacto de la marejada ciclónica, asunto que según expresan, contradice la intención del reglamento 4860 que descansa en el precepto de la necesidad de atemperar expresiones legales históricas con realidades naturales y científicas contemporáneas. En ese tenor, el reglamento preciso los criterios que deben ser considerados al delimitar la zona marítimo terrestre, para reglamentar su uso. No reconocer el impacto de la marejada ciclónica en el litoral luego de los eventos recientemente vividos es peligroso.
Añadieron que, en busca de integrar el reglamento con la ley, debe incluirse en la definición la separabilidad de estructuras a la zona de impacto directo de la marea ciclónica histórica, la cual es actualmente de 30 metros, a partir de la servidumbre de salvamento. Entre sus recomendaciones se encuentran cambios técnicos a las definiciones contenidas en la medida.
Unión Americana de Libertades Civiles de Puerto Rico (ACLU):
La Unión Americana de Libertades Civiles de Puerto Rico manifestó no apoya la presente medida. La entidad entiende que el P. de la C. 25 alberga la impresión de favorecer intereses privados y personales por encima del bienestar colectivo. Recomendaron evaluar todas las leyes y doctrinas aplicables a la zona marítimo terrestre a nivel estatal y federal, evaluar y realizar estudios científicos, el impacto económico y ecológico de largo plazo y tomar en consideración el cambio climático para enmendar las definiciones en controversia para la más eficaz conservación de los recursos naturales de Puerto Rico. En cuanto a su análisis de lo propuesto por la medida manifestaron:
La propuesta del P de la C 25 constituye una protección a los bienes de “dominio particular” en detrimento de la protección del ambiente y los bienes de dominio público... Según el Proyecto de la Cámara 25, la nueva definición busca modernizar el concepto y “atemperar” su aplicación a las realidades contemporáneas. Para tal propósito propone establecer la zona marítimo terrestre como un bien común de dominio público, permitiendo únicamente el disfrute público no comercial de la llamada “playa seca”. Además, designa una franja de 20 metros para emergencias y otra de 6 metros para vigilancia.
…
Por otro lado, esta nueva definición se presta para facilitar los reclamos privados sobre terrenos que antes quedaban claramente en la zona marítimo terrestre. El proyecto resulta problemático al no contemplar eventos como el cambio climático o el aumento en el nivel del mar, ni proveer mecanismos de interpretación para la definición en tales eventualidades. Más aún, la definición propuesta tendrá el efecto de exacerbar los conflictos existentes entre el uso público y el uso privado, ya que no cuenta con mecanismos para proteger el “disfrute tradicional”. Extender el alcance del dominio particular a tierra adentro de la zona marítimo terrestre, restándole así espacio al dominio público, no es compatible con nuestro principio constitucional de la más eficaz conservación, desarrollo y aprovechamiento de nuestros recursos naturales, sino que directamente lo coarta.
Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico:
La Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico, expresó que la ciencia climática más reciente confirma que Puerto Rico afrontará entre 0.4 y 1.3 metros de aumento medio de nivel del mar antes del año 2100, con olas de tormentas que actualmente rebasan la línea de vegetación en numerosas playas. Ante ello, la Escuela de Derecho indicó que, para atender este asunto, las jurisdicciones costeras mas exitosas han reemplazado definiciones fijas de la franja costera por criterios dinámicos, basados en riesgo, que protegen tanto a las comunidades como al dominio público. A manera de exposición comparativa, en su ponencia discutieron la posible viabilidad de varios sistemas utilizados internacionalmente. Entre los sistemas discutidos se encuentran:
Recomendaron sustituir el lenguaje que define lo que es la Zona Marítimo Terrestre para que lea de la siguiente manera:
Zona Marítimo Terrestre: la franja de costa en la que convergen el mar y la tierra, delimitada tierra adentro por la elevación del Máximo Nivel de Marea Astronómica incrementada por la proyección regional a treinta (30) años del aumento medio del nivel del mar y, adicionalmente, por una banda de amortiguamiento equivalente a la marejada de tormenta con probabilidad anual del uno por ciento (1 %) (1 %-annual-chance storm surge). Esta línea se actualizará, como mínimo, cada cinco (5) años mediante datos de mareógrafos, LiDAR o tecnología sucesora verificada por el DRNA.
Además de lo anterior, recomendaron elevar la servidumbre de salvamento de 20 metros a un mínimo de 30 metros tierra adentro, del nuevo límite dinámico, según sugeridos por la Comisión Europea y la Guía de Nueva Zelanda. Entre otras disposiciones, recomendaron incorporar un Artículo VI que orden al Departamento De Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) publicar mapas de “Zonas A-B-C” cada cinco años y vincularlos a permisos de uso. Por otro lado, recomendaron que la medida incluya lenguaje que declare que toda propiedad sujeta a la nueva definición de Zona Marítimo Terrestre quedará gravada por una servidumbre pública que se desplazará automáticamente con la línea costera, sin necesidad de acciones legales individuales. Asimismo, recomendaron el que se incluya una cláusula de coordinación entre el DRNA, OGPe y la Junta de Planificación para que permisos en “Zona B” requieran un Plan de Adaptación que demuestre resiliencia a +0.6m de SLR al año 2055 y +1.0m al año 2100.
Organización Amigxs del M.A.R.
La organización Amigxs del M.A.R. (Movimiento Ambiental Revolucionario), presentaron sus comentarios sobre la medida en consideración, su misión es la defensa de las playas, ecosistema y comunidades costeras en Puerto Rico. Los Amigxs del MAR aclaran que para ellos la ZMT y la zona costera no es lo mismo, que la ZMT es parte de la costa, que no es flotante por lo que la misma no puede tratarse como un entre aparte. Expresan que ellos apoyan la marea equinoccial porque es un indicador de lo que está pasando a nivel mundial. Además, de que esta marea marcó de manera bastante precisa lo que pasó cuando los huracanes Irma y María en nuestras costas
A ello, Amigxs del M.A.R. recomienda la creación de una Comisión Conjunta entre la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico para atender y evaluar la actualización de la definición de ZMT. De igual forma establecen en su memorial el respaldo a la definición propuesta en el P. del S. 628 medida peticionada por un grupo de estudiosos en el tema: Pedro A. Gelabert, geólogo; Ruperto Chaparro, director del programa Sea Grant UPR Recinto de Mayagüez; Ernesto Díaz, oceanógrafo; Gerardo Cerra, agrimensor; Miguel Canals, biólogo marino; Aurelio Mercado, oceanógrafo; Alfredo Torruella, oceanógrafo; Heidi Morales, bióloga y activista científica; y Mildred Sotomayor, en su capacidad personal. El PS-628 enmienda el Artículo 1 inciso (n) de la Sección 1.03 de la Ley 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como la “Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968” y el inciso (i) del Artículo 3 de la Ley Núm. 1 de 29 de junio de 1977, según enmendada, conocida como “Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales”, a los fines de atemperar la definición de Zona Marítimo Terrestre, para que lean como sigue:
“Sección 1.03. - Definiciones
(n) “Zona marítima terrestre” Significará el espacio de las costas de Puerto Rico y las islas dentro de las aguas territoriales bajo su jurisdicción, que es bañado por el mar en su flujo y reflujo y que se extiende hasta los lugares alcanzados por las mareas máximas vivas equinocciales o por los eventos de oleaje asociados a un periodo de retorno de un año, cualesquiera de las dos que se manifieste más tierra adentro. La Zona Marítimo Terrestre forma parte de los Bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre, que además incluyen los terrenos ganados al mar y los rasgos geomorfológicos, topográficos y geográficos propios de la ribera del mar como estuarios, marismas, manglares, salitrales, lagunas, las dunas y bermas formadas por la acción del viento o del oleaje, las playas, así como las áreas modificadas por el mar que se convierten en parte de su lecho por causas naturales o antropogénicas. Para todos los efectos civiles, la Zona Marítimo Terrestre será considerada patrimonio del Pueblo de Puerto Rico.”
La organización finaliza reiterando que esta definición es la apropiada para la ZMT, y exhortaron a que se retire el PC-25 y se acogiera la definición propuesta en el PS-628. Terminan su memorial expresando lo loable de la intención del PC-25 en actualizar la definición de ZMT, esta tiene que surgir desde una mirada transdisciplinaria donde los criterios comunitarios y científicos sean los que guíen el camino para llegar a la definición que necesitamos.
Corporación sin fines de lucro Arrecife Condado, Inc.
Cónsono con la ponencia anterior, la corporación sin fines de lucro Arrecife Condado en una breve carta recibida a la comisión informante se unió al llamado de rechazo a la definición propuesta en el PC-25 según redactado. Y por consiguiente apoyar la definición presentada por un grupo de estudiosos en el tema ambiental en Puerto Rico.
Comité por la Verdadera Esencia del Suroeste
El Comité por la Verdadera Esencia del Suroeste en su memorial recomiendan el archivo inmediato del PC-25, según redactado. No obstante, y de igual forma, establecen la importancia de una definición de ZMT amplia, científica y ecológica de la zona marítimo terrestre, como ha sido defendida por comunidades, científicos, activistas y juristas.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
La medida ante consideración busca enmendar la definición de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT). La definición actual es en función de la sensibilidad por marea y de la no sensibilidad por la marea. El ordenamiento jurídico no establece cuál de las mareas, si es el nivel promedio (medio) del mar, o es el promedio de la marea alta más alta y otras, el que debe tomarse en consideración al momento de llevar a cabo un análisis de lo que constituye la ZMT. Las mareas equinocciales son mareas excesivamente altas, variables, transitorias y no constantes. Utilizar este criterio no resolvería el problema de subjetividad o arbitrariedad al evaluar deslindes de ZMT.
La “línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor determinada sobre una época mareal de 19 años” es el promedio de las olas más altas durante un período de 19 años. Estas mareas son medidas mediante el uso de mareógrafos, este es un criterio objeto, científicamente comprobado y es el estándar que utilizan muchas jurisdicciones.
Con las enmiendas sugeridas, y luego de analizar las distintas comparecencias, se propone dar exactitud a la forma de medir la ZMT en aquellas áreas donde no son sensibles las mareas, especificándose que como parte de este ejercicio sólo se considerarán las olas bajo condiciones meteorológicas típicas documentadas y que se excluirán las marejadas ciclónicas, toda vez que estas últimas representan eventos excepcionales y extraordinarios.
La Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA, por sus siglas en inglés) cuenta con una red de más de 200 estaciones mareográficas a lo largo de las costas de EEUU y sus territorios. Además, mediante equipo y data científica la NOAA establece, entre otras cosas, el promedio de las olas más altas. Asimismo, la NOAA cuenta con protocolos y criterios científicos para esto, lo que permitirá determinar con precisión y mediante criterios objetivos la “línea del Nivel Medio de Pleamar Mayor”.
Tratar en conjunto el derecho al disfrute de las playas y los deslindes de ZMT, como tradicionalmente se ha hecho, es un asunto que se presta a confusión, toda vez que, aunque parecidos, los conceptos distan entre sí. A esos fines, se propone añadir una nueva Sección 4 que atienda este asunto. Se reconoce y reitera el derecho del público al disfrute de las playas hasta dónde llega la línea de vegetación típica de la ZMT. Igualmente, se reconoce y reitera la facultad del DRNA de otorgar concesiones para el uso y aprovechamiento de los bienes de dominio público que forman parte de la zona marítimo terrestre.
De igual manera, se busca aclarar que los criterios y consideraciones para la delimitación de la ZMT no se aplicarán a aquellas áreas que tengan acantilados que presenten una elevación mayor o superior a la marejada no ciclónica, según fue sugerido por varios comparecientes.
Finalmente, se propone aplazar la vigencia de la ley por un término de 180 días, esto con el fin de que las agencias pertinentes adopten aquella reglamentación o disposiciones administrativas necesarias para la implementación y consecución de lo establecido en la ley.
DETERMINACIÓN DE IMPACTO ECONÓMICO
Conforme el análisis de la medida, la Comisión de Recursos Naturales concluye que la aprobación de esta medida no tendrá impacto fiscal sobre el presupuesto del Departamento de Recursos Naturales, así como tampoco tendrá impacto fiscal sobre el Fondo General.
CONCLUSIÓN
Contando con el beneficio de los memoriales antes citados, esta Comisión analizó el Proyecto de la Cámara 25, y entiende necesario la aprobación de este con enmiendas contenidas y recomendaciones emitidas por las entidades y organizaciones antes mencionadas. La Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes considera es necesario enmendar el inciso (n) del Artículo 1.03 de la Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, conocida como "Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968" y Artículo 3, inciso (O) de la Ley 110-2020, según enmendada, conocida como “Ley del Cuerpo de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales del Gobierno de Puerto Rico”, a los fines de atemperar la definición de Zona Marítimo Terrestre.
Por los fundamentos antes expuestos, la Comisión de Recursos Naturales, luego del estudio y consideración correspondiente, tiene a bien someter a este Cuerpo Legislativo su Informe Positivo, recomendando la aprobación del Proyecto de la Cámara 25, con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña este informe.
Respetuosamente sometido,
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Hon. Elinette González Aguayo
Presidenta
Comisión de Recursos Naturales
Según expresaron, [e]n Estados Unidos, la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), utiliza tanto el Nivel medio de Pleamar (NMP) como el Nivel Medio de Pleamar Mayor (NMPM), dependiendo de la aplicación específica. Añadieron que, estados como California reconocen ambos sistemas como límites costeros válidos, según las características específicas del área. Estados como Hawaii y Florida, utilizan el sistema del Nivel Medio de Pleamar Mayor; el primero lo utiliza para modelar el nivel del mar y la planificación costera debido a su régimen de mareas mixtas y el segundo para análisis de inundación costera y planificación de uso del suelo en áreas costeras. ↑
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