GOBIERNO DE PUERTO RICO

20^.a Asamblea 3^.a Sesión

Legislativa Ordinaria

CÁMARA DE REPRESENTANTES

P. del S. 298

INFORME POSITIVO

16 de junio de 2026

A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO

La Comisión de lo Jurídico de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto del Senado 298 (P. del S. 298), recomienda su aprobación, con las enmiendas en el entirillado electrónico adjunto.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El P. del S. 298, según aprobado por el Senado, tiene como propósito crear el Observatorio de Trata Humana de Puerto Rico bajo la Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico; disponer sus poderes y prerrogativas; proveer para su organización; otorgarle funciones y deberes; requerir la creación y el desarrollo de un Plan Estratégico para combatir la trata humana en Puerto Rico; así como establecer la política pública del Gobierno de Puerto Rico.

INTRODUCCIÓN

La trata humana es el proceso por el cual se somete a una persona a una situación de explotación con el objetivo de extraer de ella un beneficio económico. Constituye una de las violaciones más claras a la dignidad del ser humano. Se aprovecha de víctimas de todo tipo, pero afecta de manera más contundente a personas que se encuentran en un estado de aislamiento, desprotección social o familiar, así como en la necesidad económica. Las víctimas son explotadas sexualmente en la prostitución, en trabajo forzado, servidumbre involuntaria y pueden estar sujetas a la agresión física para la extracción de órganos destinados a trasplantes, entre otras manifestaciones de explotación. Este tipo de conducta delictiva ha ido en aumento de manera vertiginosa en todo el mundo hasta llegar a ser considerado como un problema de múltiples dimensiones.

El Código Penal de 2012 atiende la trata humana y la tipifica como delito grave, así como la servidumbre involuntaria y los crímenes de lesa humanidad. La Ley Núm. 246-2011, según enmendada,^[1] incluye la trata humana como una forma de maltrato de menores. La Ley Núm. 8-2015, según enmendada,^[2] dispone que la División de Asistencia a Víctimas y Testigos del Departamento de Justicia coordinará el trámite de referidos de víctimas de trata humana. Autorizará la coordinación entre el Departamento de Justicia, organizaciones sin fines de lucro, las instrumentalidades públicas y los municipios para facilitar los procesos de visas T —estatus temporal de inmigración que permite a víctimas de trata humana permanecer en Estados Unidos.

Esta medida pretende crear el andamiaje para la recopilación de información de los distintos componentes del Gobierno que están relacionados a la lucha de trata humana en Puerto Rico. Esto permitirá conocer mejor nuestra realidad particular sobre la trata humana. Esta información permitirá articular una política pública ejecutable y efectiva para atender el problema, basada en evidencia sobre la condición real de los factores de riesgo que facilitan la trata humana en Puerto Rico. La medida tiene el objetivo de concertar, integrar y canalizar los recursos gubernamentales para ser efectivos en la lucha contra la trata humana.

La medida contempla la creación del cargo de director del Observatorio de Trata Humana en Puerto Rico. Le confiere los poderes necesarios para cumplir con su tarea de coordinar con las distintas agencias y departamentos gubernamentales la implantación de la política pública del Gobierno de Puerto Rico sobre la trata humana. Su principal propósito es coordinar e integrar servicios interagenciales y privados relacionados con este tema. El director ejecutará sus deberes y funciones en coordinación con las agencias gubernamentales, estatales y federales, que atiendan de una manera u otra lo relativo al problema de la trata humana en todas sus facetas. Preparará un proyecto de Plan Estratégico que se presentará a la Asamblea Legislativa. Una vez evaluado, dicho Plan Estratégico podrá desarrollarse de manera puntual para establecer la política pública para la educación, prevención, detección y erradicación de la trata humana en Puerto Rico.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Esta comisión solicitó memoriales a entidades gubernamentales con inherencia en el tema, entiéndase al Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, Comisión de Derechos Civiles y Departamento de Justicia de Puerto Rico. Se incluyen los resúmenes de las agencias que comparecieron ante esta comisión, además de las cuales el Senado no reseñó en su informe.^[3]

El Instituto de Estadísticas de Puerto Rico (Instituto) fue creado mediante la Ley Núm. 209-2003, según enmendada, con el propósito de garantizar la producción de estadísticas oficiales de alta calidad, oportunas y accesibles que apoyen la toma de decisiones informadas en el sector público y privado. El Instituto es la entidad encargada de establecer la política pública estadística, y la coordinación y recopilación de datos confiables que fundamentan la toma de decisiones en el archipiélago. El Instituto ha trabajado en diversos proyectos de impacto que buscan garantizar la accesibilidad, transparencia y calidad de las estadísticas públicas.

En el caso particular de la trata humana, persiste una brecha importante en la integración sistemática de datos provenientes de la policía, justicia, servicios sociales, salud, educación y otras entidades. Los informes internacionales señalan que la mayoría de los países y jurisdicciones enfrentan problemas similares de subregistro, calidad desigual de los sistemas de registro y fragmentación de la información, lo que limita la capacidad de diseñar intervenciones efectivas.

El Instituto expresa que la pieza legislativa tiene particular mérito porque reconoce que la trata humana no puede enfrentarse solo con castigo penal —también requiere inteligencia estadística, interoperabilidad de datos y seguimiento continuo de factores de riesgo. En ese sentido, entiende que es acertado que el Observatorio venga obligado a diseñar y adoptar sus indicadores con la participación y apoyo del Instituto. Tal colaboración ayuda a evitar indicadores improvisados, duplicados o incompatibles entre agencias.

Esta disposición responde a la recomendación de la United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) y de la Comisión de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Esto, para que la medición de la trata se ancle en marcos conceptuales comunes, en particular la definición del Protocolo de Palermo y el indicador de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 16.2.2, que mide el número de víctimas de trata por 100,000 habitantes, desagregado por sexo, edad y forma de explotación.

La experiencia internacional muestra que los mejores sistemas no se limitan a contar casos, sino que vinculan información administrativa, hacen validación inter agencial y tienen criterios homogéneos de clasificación. Por eso, una estrategia semejante a la usada por UNODC consiste en estandarizar definiciones, documentar metadatos, validar datos antes de publicarlos y producir series comparables en el tiempo.

De igual forma, el enfoque de la International Labour Organization (ILO, OIT, en español) y la Comisión Europea sobre Indicadores Operacionales, enfatiza señales observables de coerción, abuso de vulnerabilidad, engaño, retención de documentos, servidumbre por deudas y condiciones abusivas de trabajo. Estos elementos pueden traducirse en variables útiles para Puerto Rico. En cuanto al tipo de indicadores que el Observatorio debe desarrollar, la experiencia internacional sugiere al menos cuatro bloques básicos:

1. Indicadores de detección e incidencia:

• Número de víctimas detectadas, tasa por 100,000 habitantes, desagregación por sexo, grupo de edad, tipo de explotación y nacionalidad o condición migratoria, siguiendo la lógica del indicador 16.2.2 de los ODS.

• Distribución geográfica (municipio, región), agencia que identifica el caso y canal de detección (policía, línea de ayuda, organización no gubernamental (ONG), servicios de salud, escuelas), en línea con las prácticas de recolección de datos administrativos recomendadas por UNODC y la International Organization for Migration (IOM, OIM en español).

2. Indicadores de procesamiento judicial

• Investigaciones iniciadas, personas imputadas, casos archivados, condenas dictadas y tipo de sanción, como componentes esenciales para evaluar la respuesta del sistema de justicia penal.

• Duración de los procesos y tasas de condena, lo que permite monitorear no solo la existencia de tipos penales, sino su aplicación efectiva.

3. Indicadores de protección y asistencia

• Número de víctimas asistidas, tipo de servicios provistos (alojamiento, atención de salud física y mental, representación legal, apoyo psicosocial), duración de la asistencia y resultados de reintegración cuando sea posible.

• Esta aproximación es coherente con la práctica del Counter-Trafficking Data Collaborative (CTDC) de la OIM, que armoniza variables sobre perfiles sociodemográficos, tipos de explotación y rutas de tráfico, usando conjuntos de datos anonimizados para proteger a las víctimas.

4. Indicadores de prevención y vulnerabilidad

• Existencia y grado de implementación de planes nacionales, campañas de sensibilización, capacitación de personal en sectores clave y mecanismos de referencia interinstitucional, de acuerdo con marcos como el International Framework for Action de UNODC.

• Variables de contexto sobre factores de riesgo (abandono escolar, pobreza extrema, violencia de género, migración irregular, trabajo infantil) que permitan focalizar acciones preventivas, en línea con el enfoque de vulnerabilidad utilizado en las estimaciones globales de esclavitud moderna de la OIT, Walk Free y la OIM.

El P. del S. 298 crea un andamiaje flexible que puede incorporar estos estándares al ordenar que el Observatorio diseñe un Sistema de Identificación Temprana de Vulnerabilidad a la Trata, y que se reúna periódicamente con su grupo de apoyo para evaluar y ajustar los indicadores. No obstante, el detalle técnico sobre los indicadores específicos, las definiciones operacionales, los protocolos de anonimización y los métodos de estimación deberán desarrollarse mediante reglamentación y lineamientos técnicos. La pericia del Instituto resultará indispensable para asegurar consistencia metodológica y comparabilidad internacional.

El Instituto entiende que la medida busca atender los desafíos identificados en la literatura internacional: naturaleza oculta del delito, subregistro, calidad desigual de los sistemas de registro y posibilidad de doble conteo de víctimas. La facultad del Observatorio para requerir información, estandarizar la forma y estructura de los datos, imponer sanciones por incumplimiento y acceder a bases de datos en casos de falta reiterada de reporte constituye un mecanismo significativo de coordinación y cumplimiento. No obstante, esas facultades deben estar supeditadas a los poderes del Instituto, quien por ley es el único ente capaz de establecer la política pública estadística de Puerto Rico.

Por otra parte, para alinear la práctica local con los principios éticos promovidos por la OIM y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR), será necesario complementar la ley con protocolos de consentimiento informado, protección de datos, anonimización y enfoque centrado en sobrevivientes. Esto cobra más relevancia cuando se integren fuentes diversas como de la policía, salud, educación y organizaciones no gubernamentales.

La creación del Observatorio ubica a Puerto Rico en una mejor posición para aprovechar y contribuir a iniciativas globales como el CTDC. También, para interpretar sus propios datos a la luz de las tendencias internacionales que estiman alrededor de 50 millones de personas en situaciones de esclavitud moderna en 2021, lo cual incluye trabajo forzoso y matrimonios forzados. Esta articulación entre datos locales y marcos globales refuerza el potencial de la medida para sustentar políticas de prevención, protección y sanción más informadas.

El Instituto señala que el plan estratégico ordenado por la medida es acertado, pero debe ser una hoja de ruta con metas medibles, y calendarios de cumplimiento. Entiende que, si el Observatorio adopta indicadores demasiado amplios o poco verificables, perderá capacidad de análisis. En cambio, si prioriza variables comparables y medibles, podrá orientar mejor la prevención, la fiscalización y la asignación de recursos.

El Instituto reconoce que la trata humana es un fenómeno complejo y que existe un subregistro de este. Requiere sistemas de información robustos, comparables y coordinados.

Desde esa perspectiva estadística, el Instituto favorece la aprobación de la medida, sujeto a que la implantación de indicadores y procesos estadísticos se realicen con rigor metodológico, salvaguardas éticas y una coordinación estrecha entre las agencias involucradas, en alineación con estándares internacionales y bajo la supervisión del Instituto. Por último, el Instituto enfatiza la importancia de que el Observatorio diseñe y adopte sus indicadores con la participación y el apoyo de ellos, para asegurar calidad, comparabilidad y utilidad pública.

La Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico (Comisión) es un organismo público creado en virtud de la Ley Núm. 102 de 28 de junio de 1965, según enmendada. La función primordial de la Comisión es educar al pueblo en cuanto al significado de los derechos humanos y las formas de respetarlos, protegerlos y enaltecerlos. La Comisión tiene la obligación de gestionar ante los individuos y ante las autoridades gubernamentales la protección de los derechos humanos y el estricto cumplimiento de las leyes que amparan tales derechos. Se fomenta la investigación y se promueven los espacios de discusión sobre la vigencia de los derechos humanos en Puerto Rico.

La Comisión investiga las querellas que se reciben relacionadas con violaciones de estos derechos. Comparece ante los tribunales como amigos de la corte en aquellos casos en las que puedan ser lacerados o vulnerados los derechos humanos.

La Comisión está adscrita a la Rama Legislativa para fines legislativos solamente. Cuenta con independencia de criterio, es una institución sui generis con autoridad para evaluar las políticas y prácticas de las agencias gubernamentales desde la perspectiva de los derechos reconocidos en la Constitución de Puerto Rico, en la Constitución Federal, en las leyes federales y estatales. Por ello, sus Comisionadas y Comisionados provienen de la sociedad civil y cuentan con peritaje en el campo de los derechos humanos. Los funcionarios que trabajan en ella son nombrados a término y ejercen sus funciones sin retribución.

La Comisión apoya la medida propuesta por entender que es necesario concertar estrategias unísonas, sobre todo cuando van dirigidas a un mismo propósito. Por el peritaje necesario en tema, la Comisión avala que el Observatorio sea adscrito a la Comisión de Derechos Civiles. No obstante, la Comisión presenta sus recomendaciones para que la intención legislativa plasmada en esta medida pueda ser efectiva.

Entiende que en la medida no se consideran todas las enmiendas que se han incorporado a la Ley de la Comisión de Derechos Civiles, según enmendada. Por tanto, sugiere atemperar la medida para que refleje estas enmiendas. La Comisión plantea la preocupación de que se proponga la creación de un puesto de director del Observatorio y que el mismo sea nombrado por el Gobernador, cuando la Comisión es parte de la Rama Legislativa y su director ejecutivo es designado por la Junta de Comisionados.

Por otro lado, la propuesta salarial del director del Observatorio contemplado en la medida corresponde al salario de un Juez Municipal cuando en la actualidad, el salario del director ejecutivo de la Comisión de Derechos Civiles, bajo quien recaerá la supervisión de la persona a cargo del Observatorio, es mucho menor que el salario de un Juez Municipal.

La Comisión muestra preocupación con la creación de un puesto de dirección en una agencia tan pequeña que solo cuenta con 16 puestos, 7 de los cuales están congelados por falta de asignación presupuestaria. A estos efectos recomienda eliminar estos requisitos y que se considere la creación del puesto de Coordinador del Observatorio, de manera que el puesto sea ocupado por un Asesor Legal de conformidad con el Plan de Clasificación y Retribución que tiene la Comisión. El Artículo 7 de la Ley Núm. 102 de 28 de junio de 1965, según enmendada, dispone la operación de la agencia. Según la Comisión, el lenguaje contemplado justifica eliminar gran parte de lo propuesto en el artículo 4 de la medida.

La Comisión cuentan con un presupuesto de $856,000 para cumplir con sus responsabilidades establecidas, un 38% menos de presupuesto comparado con el que tenía en el año fiscal 2012-2013. De este presupuesto, $40,000 son para el pay as you go. En términos reales, solo cuenta con un presupuesto de $816,000 para su operación. La asignación de la Comisión para cubrir el gasto de nómina y costos relacionados para el año fiscal es de $460,000.

El presupuesto asignado por los últimos 10 años no ha sido suficiente para cumplir con las disposiciones incluidas en la ley. Así, la Comisión recomienda que por lo menos, se asigne la cantidad adicional de $146,000 para cumplir con las disposiciones de la medida. La Comisión entiende que es una petición conservadora para cubrir el salario y los beneficios marginales de un Asesor(a) Legal como Coordinador(a) del Observatorio, la contratación mediante servicios profesionales de un estadístico a tiempo parcial, campaña de medios y la publicación de hallazgos y recomendaciones para atender el asunto de la trata humana.

En cuanto al artículo 5, la Comisión reconoce la importancia de las agencias incluidas. Sin embargo, recomienda que no se limite a agencias de la Rama Ejecutiva y que se tome en consideración incluir a la Rama Judicial, Departamento de Justicia y a la Policía de Puerto Rico. En consideración al Plan de Trabajo contemplado en este artículo 5, la Comisión recomienda que este sea uno permanente con reuniones periódicas, por lo menos cada 3 meses y no cada 6 meses. De esta manera no solo se evaluará la efectividad de los indicadores implementados. También se podrá conocer el estado de los trabajos y las limitaciones que se enfrentan relacionadas con el acceso a la información y la articulación de servicios.

El Departamento de la Familia (Familia) sostiene que, en cumplimiento con legislación federal y estatal, está comprometida en atender la trata humana en Puerto Rico. Esbozó la utilidad de que se capitalice sobre las lecciones aprendidas con el Observatorio de Abuso de Sustancias de Puerto Rico. Este recopila estadísticas desde el 2005 y las agrupa temáticamente para facilitar su uso en la planificación y evaluación de programas.

Familia señaló que el P. del S. 298 contempla un fondo combinado de fuentes estatales y federales, pero no menciona cantidad —lo que debería incluir. Sugirió que el Observatorio debería ubicar en entes del gobierno como la Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción. Que tal entidad tiene la trayectoria y experiencia para implementar este tipo de proyecto, como lo hace con el Observatorio de Drogas de Puerto Rico.

Sobre la parte estadística, Familia recomendó hacer estudios preliminares que repliquen la metodología del Midwest Evaluation of the Adult Functioning of Former Foster Youth: Conditions of Youth Preparing to Leave State Care; y el National Longitudinal Study of Adolescent to Adult Health. Estos estudios establecen parámetros confiables sobre colaboraciones entre científicos y entes gubernamentales en el contexto de los factores de riesgo que inciden en jóvenes vulnerables o víctimas de la trata.

Familia resaltó lo vital de capitalizar en experiencias exitosas con observatorios epidemiológicos sustentables. Esto incluye al Observatorio de Abuso de Sustancias de Puerto Rico y el Critical Analysis Reporting Environment de la Comisión de Seguridad en el Tránsito. Así, Familia favorece el P. del S. 298 si se acogen sus recomendaciones.

La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (Autoridad) destacó que de acuerdo con el Informe 2026-177 de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL), la creación del Observatorio conlleva un costo fiscal neto estimado de $183,167 para el año fiscal 2026. Este estimado surge de un gasto bruto de $210,282 en nómina y beneficios marginales para el director, el estadístico y el asistente administrativo. Estarían compensados parcialmente por ingresos fiscales indirectos de $27,115 proyectados a través de la contribución sobre ingresos y el impuesto sobre ventas y uso. Aunque el artículo 4 de la medida permite utilizar recursos gubernamentales ya existentes, los costos principales provendrán de la compensación del personal y de los gastos operativos de la nueva oficina.

Similar a Familia, la OPAL señala que la medida presenta inconsistencias de redacción, al alternar entre la Comisión y el Departamento de Justicia como entidad de adscripción.^[4] Esto podría afectar la claridad administrativa y presupuestaria de implantar la medida. Aunque la creación del Observatorio puede apoyarse parcialmente en facilidades y recursos existentes, su operación recurrente requerirá asignaciones específicas en los presupuestos subsiguientes o la obtención de fondos federales. Por ello, el impacto fiscal proyectado podría extenderse a años fiscales posteriores.

Ante la información disponible, la Autoridad tiene interrogantes fiscales y programáticas sobre el P. del S. 298. Entiende que deben aclararse en el trámite legislativo como parte de la consideración de la medida.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIÓN

Esta comisión entiende necesario enmendar la medida para que se ajuste a la realidad de las disposiciones vigentes y la estructura organizacional de la entidad a la cual estará adscrito el Observatorio de Trata Humana de Puerto Rico. Se incluyó un nuevo inciso (f) al artículo 3 sobre las facultades del Observatorio:

Diseñar y adoptar indicadores sobre detección e incidencia; indicadores de procesamiento judicial; indicadores de protección y asistencia e indicadores de prevención y vulnerabilidad (entre otros) con el propósito de que la medición de la trata humana se ancle en marcos conceptuales comunes.

Se enmendó el artículo 4 sobre la operación del Observatorio para eliminar la figura del director, y modificar la relación de la Comisión con el Observatorio.^[5]

El asunto fiscal no impide que se apruebe esta medida. Una vez se establezca el andamiaje legal del Observatorio, la Comisión puede hacer las peticiones presupuestarias necesarias para comenzar a implantar el Observatorio.

El P. del S. 298 representa una iniciativa significativa para fortalecer la respuesta del Gobierno de Puerto Rico ante la trata humana, un delito complejo y de creciente incidencia que vulnera gravemente los derechos humanos. La creación del Observatorio busca atender una de las principales deficiencias identificadas: la falta de datos integrados, confiables y comparables que permitan comprender la magnitud real del problema y diseñar políticas públicas efectivas.

El análisis de las entidades consultadas refleja un consenso general a favor de la medida. Se destaca su alineación con estándares internacionales y la importancia de adoptar un enfoque multidimensional que combine prevención, protección, procesamiento judicial y generación de conocimiento estadístico. No obstante, también se evidencian retos importantes relacionados con la coordinación interagencial, la estructura administrativa propuesta, limitaciones presupuestarias y la necesidad de garantizar rigor metodológico y salvaguardas éticas en el manejo de datos.

En síntesis, la medida tiene el potencial de mejorar la capacidad del gobierno para combatir la trata humana, siempre que su implementación se realice con ajustes adecuados que aseguren viabilidad operacional, coherencia institucional y sostenibilidad a largo plazo. 

Por lo anterior, la Comisión de lo Jurídico recomienda que se apruebe el P. del S. 298, con las enmiendas en el entirillado electrónico adjunto.

Respetuosamente presentado,

José J. Pérez Cordero

Presidente

Comisión de lo Jurídico

1. Conocida como Ley para la Seguridad, Bienestar y Protección de Menores. ↑

2. Conocida como Ley de Asistencia a Inmigrantes Víctimas de Trata Humana. ↑

3. El informe de la Comisión de Innovación, Reforma y Nombramientos del Senado reseñó los memoriales del Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico; Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico; Oficina de la Procuradora de las Mujeres; y Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa. ↑

4. Este fue uno de los detalles que el Senado corrigió en el entirillado que aprobó. ↑

5. En cuanto a las sugerencias del Instituto, estas se pueden atender en la reglamentación que se adopte según el artículo 8 de la medida. ↑