GOBIERNO DE PUERTO RICO

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 362

INFORME NEGATIVO

23 de enero de 2026

AL SENADO DE PUERTO RICO:

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto del Senado 362, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto del Senado 362 (en adelante, P. del S. 362) tiene como propósito crear la “Ley para Proteger el Poder Adquisitivo de las Pensiones de los Empleados Públicos Jubilados del Gobierno de Puerto Rico, sus Corporaciones Públicas y Municipios”; asegurar el poder adquisitivo de las pensiones en los años venideros y su fuente de financiamiento; y para decretar otras disposiciones complementarias.

En esencia, el proyecto pretende: (1) aumentar en un diez (10) por ciento todas las anualidades que pague el Gobierno de Puerto Rico a los pensionados de los Sistemas de Retiro del Estado Libre Asociado, por mérito, edad y años de servicio o incapacidad; y que estén vigentes a esa fecha y (2) un aumento de las pensiones equivalente al COLA que determine el Administrador del Seguro Social de Estados Unidos y que entre en vigor en enero del año natural correspondiente.

Para financiar este aumento, el proyecto mandata que los dineros provengan de los Ingresos del IVU que no estén asignados al Fondo de Administración Municipal, 0.50%; IVU Municipal, 1%; a la Corporación para el Desarrollo de las Artes, las Ciencias y la Industria Cinematográfica de Puerto Rico, $3.2 millones; y al pago de la deuda de COFINA según lo dispone el Tercer Plan de Ajuste del Título III enmendado de COFINA, confirmado el 5 de febrero de 2019; y de los sobrantes del presupuesto general del ELA de cada año fiscal, entre otros.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Como es harto conocido, el 3 de mayo de 2017, la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico, presentó una petición de quiebra a nombre del Gobierno de Puerto Rico, según lo permite el Título III del Puerto Rico Oversight, Management, Economic Stability Act (PROMESA), 48 USC sec. 2101 et seq.

Luego de que el Gobierno realizara una petición de quiebra al amparo del Título III de PROMESA, el 14 de enero de 2022, el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico, confirmó el Plan de Ajuste Fiscal que presentó el Gobierno de Puerto Rico y que fue certificado por la Junta de Supervisión Fiscal. Para ello, dictó -como parte del caso In re Commonwealth of Puerto Rico, Case. No. 17BK3283-LTS- el Order and Judgment Confirming Modified Eighth Amended Title III Joint Plan of Adjustment of the Commonwealth of Puerto Rico, the Employees Retirement System of the Government of the Commonwealth of Puerto Rico, and the Puerto Rico Public Buildings Authority (Confirmation Order). Conforme a ello, se fijó el 15 de marzo de 2022, como la fecha de efectividad del referido Plan de Ajuste.

En lo pertinente, en el párrafo 62 del Confirmation Order se estableció una prohibición expresa de crear, aumentar o alterar beneficios de los planes de retiro sujetos al Plan de Ajuste. Dicho precepto, dispone lo siguiente:

62. Sostenimiento del Sistema de Pensiones. Antes del décimo (10.º) aniversario de la Fecha de Vigencia, el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo, sin limitación, cualquier Entidad o Persona que actúe por o en su nombre, no deberá: (a) implementar legislación existente ni promulgar nueva legislación para crear o aumentar cualquier pago u obligación de pensión de beneficios definidos a jubilados actuales o futuros, provenientes de o relacionados con cualesquiera planes de beneficios definidos, por encima de los beneficios provistos por el Plan, independientemente de la fuente de financiamiento; ni (b) deshacer (en todo o en parte) las eliminaciones del Plan relativas a la acumulación de beneficios de planes de beneficios definidos y a los ajustes por costo de vida para los empleados gubernamentales; disponiéndose, no obstante, que el Gobernador y la Legislatura, con posterioridad a la terminación de la Junta de Supervisión, podrán solicitar al Tribunal del Título III un relevo de esta disposición al demostrar: (i) la necesidad del mismo; (ii) la asequibilidad de los cambios solicitados; (iii) las razones por las cuales los cambios solicitados no crearán un riesgo de la tensión financiera causada por los anteriores planes de beneficios definidos del Estado Libre Asociado, bajo los cuales el Estado Libre Asociado y otros patronos gubernamentales acumularon casi $55 mil millones en obligaciones de pensiones no financiadas; (iv) los medios para financiar los cambios solicitados y las razones por las cuales existe poco riesgo de que dicho financiamiento no se lleve a cabo; (v) las razones por las cuales los cambios solicitados no crearán un riesgo material de incumplimientos respecto de cualesquiera obligaciones entonces vigentes conforme al Plan; y (vi) las razones por las cuales los planes de contribución definida son insuficientes y los planes de beneficios definidos son tanto prudentes como necesarios; y disponiéndose, además, que, antes de la terminación de la Junta de Supervisión, la Junta de Supervisión no reducirá ningún pago u obligación de pensión de beneficios definidos a jubilados actuales o futuros por debajo de los beneficios provistos por el Plan.^[1]

Una disposición idéntica está fijada en la Sección 83.4 del Plan de Ajuste de la Deuda, pág. 154, confirmado el 14 de enero de 2022 por el Tribunal de Título III de PROMESA.

ALCANCE DEL INFORME

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico, como parte del estudio y evaluación del P. del S. 362, solicitó memoriales explicativos a las siguientes agencias y entidades: Departamento de Hacienda, Oficina de Gerencia y Presupuesto, Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF), Corporación del Fondo de Interés Apremiante (COFINA), Junta de Retiro del Gobierno de Puerto Rico y a la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa (OPAL).

A pesar de reiteradas solicitudes, las siguientes entidades no comparecieron ante la Comisión: Departamento de Hacienda y Oficina de Gerencia y Presupuesto.

A continuación, se expone lo expresado por las entidades que comparecieron por escrito.

AUTORIDAD DE ASESORÍA FINANCIERA Y AGENCIA FISCAL DE PUERTO RICO Y JUNTA DE RETIRO

La Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF) y la Junta de Retiro comparecieron en conjunto en oposición a la medida. Reiteraron que el impacto fiscal de la medida ante nuestra consideración no ha sido debidamente analizado, cuantificado, ni presupuestado. Además, sostuvieron que la aprobación de la medida conlleva una potencial violación a las disposiciones del Plan de Ajuste de la Deuda y al Plan Fiscal para Puerto Rico.

De entrada, destacaron que, en mayo de 2024, la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa ("OPAL"), emitió el Informe 2024-133 sobre el impacto fiscal del PC 2038, medida cuya redacción es la misma del PS 362. Del referido Informe se desprende que el entonces PC 2038 tendría un impacto fiscal de $194.8 millones para el año fiscal 2025, y para el año fiscal 2026 se estimó que el efecto fiscal del primer aumento fijo al COLA será de $55.4 millones. Lo anterior, con un aumento fijo del COLA a 2.6%.

Por otra parte, y para fines ilustrativos, las agencias destacaron que el 27 de junio de 2024 la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico ("JSF") le curso una misiva al entonces Gobernador, Hon. Pedro R. Pierluisi, así como al Hon. Rafael Hernández y Hon. José L. Dalmau, en su carácter de Presidente de la Cámara y Presidente del Senado, respectivamente. En dicha carta, la JSF mostró su inconformidad con la legislación aprobada en aquel momento, la cual a su juicio tendría un impacto fiscal significativo en el Presupuesto vigente (AF 2025). Específicamente, la JSF se expresó sobre el Proyecto del Senado 644 ("PS 644") y el PC 2038 y otros, y dijo que el Proyecto de Ley es inconsistente con el Plan Fiscal del Gobierno de Puerto Rico pues aumenta los gastos, pero no establece fuentes para recaudar ingresos adicionales ni recorte alguno de los gastos.

Por su parte, nos recuerdan que el Plan de Ajuste de la Deuda (PAD) contiene las disposiciones que rigen las reclamaciones de beneficios de participantes activos y pensionados del Sistema de Retiro. Bajo el referido Plan permea el lenguaje de que todo estatuto, orden ejecutiva, norma, reglamento o política, vigente o creada, para exigir el pago o cumplimiento de pensiones que resulte incompatible a la reforma de pensiones del PAD, quedará excluida por ser contraria a PROMESA. De igual forma, el PAD contempla una restricción que perdurará durante diez (10) años, a partir de su efectividad, durante la cual el Gobierno estará vedado de poner en vigor legislación preexistente o promulgar nueva normativa con el propósito de instituir cualquier obligación o incrementar cualquier pago o responsabilidad asociada a pensiones de beneficio definido.

CORPORACIÓN DEL FONDO DE INTERÉS APREMIANTE

La Corporación del Fondo de Interés Apremiante (COFINA) expresó que cualquier medida pretenda modificar dicha pignoración o alterar la prelación de pagos establecida en el Plan de Ajuste pondría en riesgo la estabilidad fiscal lograda tras años de negociaciones complejas. COFINA exhortó a la Asamblea Legislativa a que asegure que el mecanismo de financiamiento propuesto en el P. del S. 362 excluya de manera expresa cualquier impacto, directo o indirecto, sobre los ingresos pignorados a favor de COFINA.

COFINA subraya los siguientes aspectos:

1. La fracción del IVU asignada a COFINA (5.5%) es de naturaleza pignorada y está legalmente comprometida al servicio de la deuda reestructurada de COFINA. Alterar directa o indirectamente la fuente de estos ingresos, o su flujo prioritario, podría ser interpretado como un incumplimiento a los acuerdos con acreedores y podría tener repercusiones serias en la estabilidad financiera de COFINA y la credibilidad del Gobierno de Puerto Rico ante los mercados.
2. El Tercer Plan de Ajuste aprobado por el Tribunal Federal es el marco vinculante que rige las operaciones de COFINA y el uso de sus ingresos. Cualquier legislación que afecte la disponibilidad o flujo de estos fondos debe evaluarse a la luz de las disposiciones contenidas en dicho Plan y en la Ley PROMESA.
3. Los mercados municipales y de bonos en general exigen estabilidad y predictibilidad en la estructura de financiamiento de COFINA. Cambios unilaterales, aunque bien intencionados, podrían aumentar la percepción de riesgo en cuanto a cualquier financiamiento futuro del Gobierno de Puerto Rico.

OFICINA DE PRESUPUESTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

La OPAL expresó que tanto la Orden de Confirmación del Plan de Ajuste de la Deuda emitida por el Tribunal de Título III de PROMESA, en su párrafo 62, como el Plan de Ajuste de la Deuda, en su sección 83.4, dictan una prohibición expresa de aprobar legislación que cree nuevos derechos sobre pensiones o alterar los derechos existentes por un periodo de 10 años siguientes a la fecha de efectividad (15 de marzo de 2022). La OPAL concluyó que toda legislación que busque ampliar beneficios de pensiones a los empleados del Gobierno de Puerto Rico, incluyendo los aumentos por costo de vida, tiene el potencial se encontrarse en contravención con el Plan de Ajuste de la Deuda y con la Orden de Confirmación emitida por el Tribunal de Título III de PROMESA.

Asimismo, la OPAL estimó el costo fiscal, en millones, de la siguiente forma:

TRS = Sistema de Retiro de Maestros | ERS = Sistema de Retiro del Gobierno Central | JRS = Sistema de Retiro de la Judicatura

IMPACTO FISCAL MUNICIPAL

En cumplimiento con el Artículo 1.007 de la Ley 107-2020, según enmendada, conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, la Comisión de Gobierno señala que, al no recomendar la aprobación del P. del S. 362, no corresponde emitir una certificación afirmativa sobre la ausencia de impacto fiscal en los gobiernos municipales.

CONCLUSIÓN

La Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico efectuó un análisis minucioso e integral del Proyecto del Senado 362, a la luz del marco jurídico y fiscal vigente, incluyendo el Modified Eighth Amended Title III Joint Plan of Adjustment of the Commonwealth of Puerto Rico, et al., el Order and Judgment Confirming Modified Eighth Amended Title III Joint Plan of Adjustment, ambos dictados en el caso In re Commonwealth of Puerto Rico, Case: 17-03283-LTS, así como los memoriales explicativos presentados por las agencias y entidades con peritaje directo en materia fiscal, presupuestaria y de retiro.

Del examen realizado surge, de forma clara e inequívoca, que el P. del S. 362 resulta incompatible con las disposiciones expresas y vinculantes del Plan de Ajuste de la Deuda y con la Orden de Confirmación emitida por el Tribunal de Título III de PROMESA. En particular, el proyecto contraviene la prohibición contenida en el párrafo 62 de la Orden de Confirmación y en la Sección 83.4 del Plan de Ajuste, las cuales vedan por un término de diez (10) años, contados desde la fecha de efectividad del Plan, la promulgación o implementación de legislación que cree, aumente o restituya pagos u obligaciones relacionadas con pensiones de beneficio definido, incluyendo ajustes por costo de vida, independientemente de la fuente de financiamiento que se pretenda utilizar.

Esta Comisión reconoce la legitimidad de la preocupación social que subyace al proyecto y la importancia de atender las necesidades económicas de los pensionados del Gobierno de Puerto Rico. Sin embargo, la función legislativa no puede ejercerse al margen de los compromisos legales asumidos por nuestro Gobierno ni en abierta contravención con órdenes judiciales federales de carácter vinculante a los asuntos de la quiebra de Puerto Rico. Aprobar una medida que, de su faz, expone al Gobierno a una impugnación judicial y a un potencial incumplimiento del Plan de Ajuste, no solo sería jurídicamente imprudente, sino que atentaría contra la estabilidad fiscal alcanzada tras un proceso de reestructuración complejo, prolongado y altamente costoso para el territorio.

Más aún, la evidencia ante la Comisión demuestra que el impacto fiscal de la medida no ha sido adecuadamente presupuestado ni absorbido dentro del marco del Plan Fiscal certificado. Las estimaciones de la Oficina de Presupuesto de la Asamblea Legislativa y las advertencias de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico confirman que los costos asociados a los aumentos propuestos representan obligaciones recurrentes significativas que carecen de una fuente de financiamiento sostenible y compatible con el orden de prelación establecido en el Plan de Ajuste.

De igual forma, la Comisión acoge las preocupaciones expresadas por COFINA en cuanto a que cualquier alteración, directa o indirecta, de la pignoración del IVU o de la prelación de pagos dispuesta en su Plan de Ajuste podría minar la confianza de los mercados, comprometer la credibilidad fiscal del Gobierno de Puerto Rico y reabrir escenarios de inestabilidad que el País procura superar.

En fiel cumplimiento con su deber constitucional de legislar con responsabilidad, prudencia fiscal y respeto al estado de derecho, la Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico no recomienda la aprobación del Proyecto del Senado 362.

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico tiene a bien presentar ante este Alto Cuerpo el Informe Negativo sobre el Proyecto del Senado 362, no recomendando su aprobación.

RESPETUOSAMENTE SOMETIDO.

Hon. Ángel A. Toledo López

Presidente

Comisión de Gobierno

Senado de Puerto Rico

1. Traducción suplida. Texto en inglés:

   62. Maintenance of Pension System. Before the tenth (10th) anniversary of the Effective Date, the Government of the Commonwealth of Puerto Rico, including, without limitation, by any Entity or Person acting for or on behalf thereof, shall not (a) implement existing legislation or enact new legislation to create or increase any defined benefit pension payment or obligation to current or future retirees from or related to any defined benefit plans over the benefits provided by the Plan, regardless of funding source, or (b) undo (in whole or part) the Plan’s eliminations of defined benefit plan accruals and cost of living adjustments for government employees; provided, however, that the Governor and Legislature, subsequent to termination of the Oversight Board, may apply to the Title III Court for relief from this provision upon showing (i) the need therefor, (ii) the affordability of the requested changes, (iii) the reasons why the requested changes will not create a risk of the financial distress caused by the Commonwealth’s prior defined benefit plans under which the Commonwealth and other governmental employers accrued nearly $55 billion of unfunded pension obligations, (iv) the means of funding the requested changes and reasons why there is little risk of such funding not being carried out, (v) the reasons why the requested changes will not create a material risk of defaults on any of the then outstanding obligations pursuant to the Plan, and (vi) the reasons why the defined contribution plans are insufficient and defined benefit plans are both prudent and required; and, provided, however, that, prior to the termination of the Oversight Board, the Oversight Board shall not reduce any defined benefit pension payment or obligation to current or future retirees from the benefits provided by the Plan. ↑