GOBIERNO DE PUERTO RICO
20 ma. Asamblea 1ra. Sesión
Legislativa Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 248
INFORME POSITIVO
11 de junio de 2025
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
Previa consideración y evaluación del Proyecto de la Cámara 248 (P. de la C. 248), la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de Representantes recomienda su aprobación con las enmiendas incluidas en el entirillado electrónico que acompaña y se hace formar parte de éste.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El P. de la C. 248 propone enmendar las Secciones 2.1, 2.4, 2.8 y añadir una nueva Sección 2.21 a la Ley 38-2017, según enmendada, conocida como la “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico” (LPAU). Su alcance principal es establecer un marco uniforme y obligatorio de tiempo para que las agencias del gobierno redacten, publiquen, evalúen y aprueben los reglamentos ordenados por la Asamblea Legislativa para implementar las leyes aprobadas.
En detalle, la medida establece un término de sesenta (60) días desde la aprobación de una ley para que la agencia elabore y publique el borrador del reglamento. Luego, dispone de otros sesenta (60) días para recibir comentarios, revisarlo y presentar el reglamento final al Departamento de Estado. Una vez presentado, el reglamento entrará en vigor transcurridos treinta (30) días. En total, se establece un plazo máximo de cinco (5) meses desde la aprobación de la ley para que el reglamento entre en vigor. Asimismo, la medida aclara que la ausencia de reglamentos no puede considerarse un obstáculo para la implementación de las leyes, conforme a la jurisprudencia vigente. Establece también responsabilidades específicas para los jefes de las agencias si no cumplen con los términos establecidos. Además, reafirma que la política pública entra en vigor desde la firma de la ley, independientemente del estado de su reglamentación.
TRASFONDO
El P. de la C. 248 pretende atender el retraso en la redacción de reglamentos por parte de las agencias gubernamentales, lo cual obstaculiza la implementación efectiva de política pública y el desarrollo económico de la Isla. La Gobernadora señaló en su Programa de Gobierno la existencia de un desfase entre la legislación aprobada y la reglamentación vigente, lo cual genera ineficiencias burocráticas. Por eso, el P. de la C. 248 responde directamente a la política pública de la Gobernadora. Busca fortalecer la capacidad ejecutiva del Gobierno y agilizar la redacción de reglamentos, sin alterar la política pública aprobada por la Asamblea Legislativa.
Históricamente, medidas similares han sido consideradas por la legislatura en los pasados cuatrienios, como el P. de la C. 1205 durante la Décimo Octava (18va.) Asamblea Legislativa, y el P. de la C. 7 del pasado cuatrienio. Aunque este último fue aprobado en ambas cámaras, fue vetado por el entonces Gobernador, bajo argumentos presentados por el Departamento de Justicia. Esa agencia expresó preocupación por el posible efecto al principio de separación de poderes, y la reducción de la discreción administrativa, especialmente ante la diversidad y complejidad de la función administrativa.
A pesar de estas reservas, la medida se fundamenta en el deber de la Asamblea Legislativa de garantizar la adecuada prestación de servicios esenciales, promover medidas que impulsen el desarrollo económico de la Isla, y que fomenten la pronta ejecución de las políticas públicas. Se reconoce que nuestros tiempos exigen y demandan la adopción de leyes de vanguardia sensibles a nuestra realidad social. La medida considera irrazonable que las agencias se demoren años en la redacción y aprobación de reglamentos, lo cual resulta en que no se ejecuten las leyes por falta de la debida reglamentación. La exposición de motivos subraya el principio de que la reglamentación administrativa debe ser un instrumento para facilitar la implementación de las leyes, no para postergarla. Por lo tanto, el P. de la C. 248 se propone como una medida de control, fiscalización y responsabilidad administrativa que va acorde con una visión de gobernanza ágil y más eficiente, que le garantice a la ciudadanía la atención diligente a las políticas públicas de parte de las agencias e instrumentalidades públicas.
COMENTARIOS SOBRE LA MEDIDA
Esta Comisión de lo Jurídico recibió y consideró el insumo de distintas entidades con relación al presente proyecto de ley. Procedemos a resumir los puntos más importantes que fueron evaluados por esta Comisión.
Departamento de Estado (Departamento)
La Comisión de lo Jurídico recibió un Memorial Explicativo sobre el P. de la C. 248 de parte del Departamento. Este nos señala que no se opone a que se legisle que la implementación de las leyes no depende de la existencia de un reglamento, puesto a que es un principio reconocido por el Tribunal Supremo de Puerto Rico por medio de la jurisprudencia que continúa en vigor. No obstante, el Departamento no recomienda la aprobación del P. de la C. 248. Considera que imponer un término uniforme no toma en cuenta que una ley puede tener vigencia a partir de una fecha distinta a la de su aprobación, ni la complejidad o particularidades de los asuntos a reglamentar.
La promulgación de reglamentos tiene su génesis en el reconocimiento legislativo de que la implementación de la política pública requiere conocimiento especializado. La norma general vigente es que la legislación —de acuerdo con las particularidades del asunto— provee el término para que una agencia administrativa reglamente. Por lo tanto, el Departamento se posiciona en que la discreción técnica y la flexibilidad es necesaria para elaborar reglamentos adecuados.
El Departamento también expone en su Memorial que ya existen mecanismos legales que obligan a las agencias a reglamentar dentro de términos razonables. La Asamblea Legislativa tiene autoridad para citar a los jefes de agencias, departamentos y demás dependencias de la Rama Ejecutiva a una sesión de interpelación, sin la necesidad de legislar para establecer un término uniforme. El Departamento resalta que las órdenes ejecutivas OE-2025-009 y OE-2025-023 viabilizan un andamiaje administrativo eficiente y moderno en cuanto a la reglamentación, por lo que el P. de la C. 248 redunda en este aspecto.
Por los fundamentos expuestos, el Departamento entiende que la enmienda propuesta en el P. de la C. 248 podría ser innecesaria y tener efectos negativos en el proceso de reglamentación.
Departamento de Justicia (Justicia)
Justicia se opone al P. de la C. 248 según redactado. Entiende que imponer un plazo general obligatorio para aprobar reglamentos pudiera invadir el ámbito de la Rama Ejecutiva. Esto, en posible contravención con la Constitución de Puerto Rico, Artículo IV, sobre las facultades del Poder Ejecutivo para ejecutar leyes y administrar las agencias.
Justicia también entiende que este proyecto pudiera confligir con la Ley 48-2018, según enmendada, y conocida como “Ley de la Revisión e Implementación de Reglamentos Administrativos.” Esta ley creó la comisión conjunta permanente de la Asamblea Legislativa denominada como Comisión Conjunta para la Revisión e Implementación de Reglamentos Administrativos. Según Justicia, el referido estatuto y esta medida comparten una intención común: combatir la inercia reglamentaria y promover el cumplimiento efectivo. Así, Justicia recomienda que se evalúe integrar este proyecto como enmienda a la Ley 48-2018, o que se mencione el referido estatuto en esta medida para evitar conflictos interpretativos.
De otro lado, a Justicia no le queda claro si los plazos y obligaciones que establece el P. de la C. 248 solo aplican cuando una ley especial expresamente dispone que se debe aprobar un reglamento. Por tanto, Justicia recomienda lo siguiente:
(1) aclarar que los términos para reglamentar solo aplican cuando así se disponga expresamente por ley;
(2) permitir que se justifique el incumplimiento con los términos para reglamentar;
(3) mantener la interpelación legislativa como una facultad general, y no como una sanción automática;
(4) incluir una cláusula que reconozca que esta medida no limita la autoridad ejecutiva constitucional para reglamentar cuando no exista mandato legislativo específico.
Por último, Justicia entiende que la enmienda para añadir una nueva Sección 2.21 a la LPAU, no afectaría nuestro ordenamiento jurídico, pues expresaría el estado de derecho vigente.
Oficina de Administración de los Tribunales (OAT)
En los comentarios al P. de la C. 248 solicitados por esta Comisión, la OAT destacó que la LPAU aplica a los procesos administrativos ante las agencias que no están expresamente exceptuadas. Así, no aplica al ámbito judicial, al Senado ni a la Cámara de Representantes, entre otras entidades, según establece expresamente la Sección 1.3 de la referida ley al definir el término agencia. La OAT reconoce que el P. de la C. 248 conlleva determinaciones de política pública que recaen dentro de la autoridad de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa. Como norma institucional, se abstiene de emitir opinión sobre iniciativas que traten de política pública gubernamental ajena a la Rama Judicial. Por lo expuesto, la OAT declinó comentar sobre los méritos del referido proyecto de ley.
Oficina del Contralor Electoral (OCE)
En su Memorial Explicativo, la OCE expresó deferencia a la Asamblea Legislativa respecto a la determinación de la adopción del P. de la C. 248. Este proyecto no afecta ni incide sobre sus funciones, y la LPAU no le aplica. Esto, conforme a los Artículos 3.003A (dd) y 12.004 de su ley habilitadora, la Ley 222-2011, según enmendada, conocida como “Ley para la Fiscalización del Financiamiento de Campañas Políticas en Puerto Rico”.
Por su parte, la OCE destaca que siempre ha sido diligente en cumplir con los términos dispuestos por legislación para adoptar reglamentos en asuntos electorales. En cuanto a la veda electoral o veda publicitaria regulada por el Artículo 10.006 de la Ley 222-2011, la OCE señala que, según la Ley 78-2011, hoy derogada, conocida como “Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI”, dicho asunto fue transferido a la jurisdicción de la OCE. En virtud de ello, recomienda revisar la referencia incluida en el Artículo 1, línea 5, página 5 de la medida, para que refleje correctamente la legislación vigente.
Oficina del Inspector General (OIG)
La OIG destacó su facultad de realizar estudios y evaluaciones dirigidas a mejorar la efectividad y eficiencia de las funciones gubernamentales. También resaltó su facultad de desarrollar estándares y políticas que establezcan un control adecuado y prácticas de sana administración, ambas conferidas por su ley habilitadora.[1] En virtud de esta, y los Memorandos OIG-ME-2023-02 y OIG-2020-03, realizó un estudio de la normativa interna aplicable y las recomendaciones emitidas por su oficina en trece (13) áreas administrativas. La OIG identificó prácticas, deficiencias y oportunidades de mejora en los procesos de reglamentación y control interno de las agencias y dependencias gubernamentales. En su Memorial Explicativo, respalda la aprobación del referido proyecto de ley por responder a los hallazgos críticos de su informe sobre el incumplimiento generalizado con las secciones 1.6 y 2.19 de la LPAU.
En su referido informe, la OIG revisó los procedimientos de reglamentación, trámites administrativos, y estructuras organizacionales hasta noviembre de 2024, y verificó el cumplimiento con las normativas de 86 instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico. Según su análisis, el 90% de los reglamentos vigentes no han sido revisados en más de cinco (5) años. Esto incumple con la obligación de actualización periódica: de los 2,986 reglamentos registrados electrónicamente en la página web del Departamento de Estado, 2,700 no han sido actualizados. La OIG considera que ello representa un riesgo para la eficiencia operacional, el control interno, y la transparencia institucional del Gobierno de Puerto Rico.
Evaluadas las enmiendas propuestas por el P. de la C. 248, la OIG concluye lo siguiente: el Artículo 1 es razonable por el incumplimiento sobre revisión reglamentaria evidenciado en su informe y para propósitos de atajar la inacción institucional y asegurar el cumplimiento oportuno de las leyes. El lenguaje que incorpora dicho artículo sobre la validez de las leyes, aún con la ausencia de reglamentación, es razonable por brindar certeza jurídica y prevenir la inercia al incorporar lo resuelto por el Tribunal Supremo de Puerto Rico.
En cuanto al Artículo 2, la OIG entiende que, por haber identificado una falta de responsabilidad institucionalizada, resulta necesaria la obligación adicional impuesta a los jefes de agencias que incumplen los términos de reglamentación para fortalecer la rendición de cuentas. Subraya que la citación personal e indelegable de los jefes de agencia ante la Asamblea Legislativa refuerza directamente la obligación de cumplimiento al responsabilizarlos personalmente. Así se enmarca el deber de los funcionarios públicos de cumplir con los principios de integridad, transparencia y eficiencia.
En cuanto al Artículo 3, la OIG considera que la obligación de presentar los reglamentos simultáneamente en inglés reduce cargas innecesarias sin afectar el acceso público. Esto mejora el procedimiento de presentación electrónica y la actualización del registro electrónico. Al respecto, la OIG abunda en lo siguiente:
Al clarificar el proceso de radicación, permitir el uso de medios electrónicos y establecer condiciones claras para la vigencia de los reglamentos, se facilita, a nuestro juicio, la gestión administrativa de dicha entidad relacionada a este proceso de reglamentación. Esta disposición complementa las recomendaciones de nuestro Informe, que destacó la necesidad de evitar la subsistencia de reglamentos derogados, incongruentes o desactualizados en el Registro. La transparencia normativa requiere, no sólo que los reglamentos sean aprobados a tiempo, sino que estén accesibles y debidamente catalogados.[2]
Sobre el Artículo 4, expresa la OIG que la inclusión de la nueva Sección 2.21 es de suma importancia: al aclarar que la falta de reglamentación no impide la implementación de la ley, se fortalece de la ejecución inmediata de las leyes. Esto evita las excusas administrativas para retrasar la vigencia de éstas, pues las agencias toman la inexistencia de reglamentación como un obstáculo para actuar.
Por todo lo anterior, la OIG recomienda la aprobación del P. de la C. 248. Subraya que las propuestas contenidas atienden las deficiencias correctas y se mantienen en línea con la política pública impulsada por la actual administración.
Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (OEG)
La OEG considera razonable que se establezcan términos para que las agencias adopten su reglamentación, y que la legislación se aplique sin que tal aplicación dependa de la vigencia de la reglamentación correspondiente. Esto, pues las leyes tienen supremacía sobre los reglamentos en la jerarquía de las fuentes jurídicas. La OEG favorece la intención legislativa que persigue el proyecto de ley bajo análisis. No obstante, ofrece varias recomendaciones y comentarios.
Sobre la responsabilidad del jefe de agencia en cuanto a retrasos en la aprobación de reglamentación, la OEG considera que cursar una misiva al gobernante para justificar la demora es un mecanismo efectivo de comunicación. Sin embargo, opina que es excesivo que el jefe de la agencia esté sujeto a interpelación. Esto, pues existen otros métodos para mantener informada a la Asamblea Legislativa de las razones por las cuales no se adoptó reglamentación, tales como la comunicación por escrito dirigida a los cuerpos legislativos para justificar la tardanza. Si bien la interpelación es una herramienta de fiscalización disponible en la Asamblea Legislativa, ello implica la constitución de una Comisión Total que es requerida como norma general para asuntos de alto interés público. Existen medios menos onerosos para que los jefes de agencia rindan cuentas a la legislatura sobre la dilación en el procedimiento de reglamentación.
Finalmente, en la línea 4 de la página 6 de la medida legislativa, la OEG recomienda aclarar cómo se computará el término que se dispone de una semana; si se entiende una semana por cinco (5) o siete (7) días. Al respecto, recomiendan que el término de una semana se considere de siete (7) días.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
Luego de evaluar detenidamente los comentarios recibidos, esta Comisión reconoce que el P. de la C. 248 responde a una necesidad legítima de atender deficiencias sistemáticas en el procedimiento de la reglamentación administrativa en Puerto Rico. Si bien la medida ha generado preocupaciones entre algunas entidades, entendemos que los argumentos a favor del proyecto sostienen un reclamo fundamentado en favor de la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública.
Coincidimos con las entidades comparecientes en que la medida refuerza el principio de que la ausencia de reglamentación no incide en la implementación de la ley que la ordena. De esta manera y como bien señala la OIG, reforzar este principio aporta una mayor certeza jurídica al incorporar la interpretación judicial en la legislación aplicable.
Reconocemos que el Departamento de Estado y el Departamento de Justicia plantean preocupaciones válidas sobre la diversidad de complejidades en los asuntos a reglamentar. No obstante, esta Comisión estima que la necesidad de establecer un marco uniforme no significa ignorar dicha complejidad, sino establecer una regla general que permita excepciones cuando una ley que ordene la correspondiente reglamentación así lo disponga expresamente. Recordemos que la flexibilidad de las agencias se mantiene intacta siempre que actúen dentro de los parámetros que la Asamblea Legislativa determine como razonables para garantizar la ejecución oportuna de su política pública.
El P. de la C. 248 es compatible con los esfuerzos de modernización administrativa de la actual administración, tal como reflejan las órdenes ejecutivas vigentes. Sin embargo, la experiencia demuestra que las órdenes ejecutivas y administrativas no siempre resultan suficientes para garantizar la ejecución continua de políticas públicas. Establecer legislación al respecto es una respuesta legítima y necesaria ante los retrasos y falta de cumplimiento institucional señalados por la OIG.
En virtud de lo anterior, esta Comisión recomienda la aprobación del P. de la C. 248 con las enmiendas contenidas en el entirillado electrónico que acompaña este informe. La medida atiende de forma concreta las dilaciones en la promulgación de la reglamentación necesaria por parte de las agencias, lo cual impide la implementación efectiva de la política pública establecida en las leyes de Puerto Rico.
CONCLUSIÓN
Por los fundamentos expuestos, la Comisión de lo Jurídico recomienda la aprobación del P. de la C. 248, con las enmiendas incluidas en el entirillado electrónico que acompaña a este informe y que se hace formar parte de éste.
Respetuosamente presentado,
José J. Pérez Cordero
Presidente
Comisión de lo Jurídico
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