GOBIERNO DE PUERTO RICO
20ma Asamblea 2da Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
R. del S. 112
INFORME FINAL
3 de noviembre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO:
La Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración, presenta ante este Alto Cuerpo su informe final sobre la Resolución del Senado 112, con sus correspondientes hallazgos, conclusiones y recomendaciones.
ALCANCE DE LA MEDIDA
La Resolución del Senado 112 le ordenó a la Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo del Senado de Puerto Rico, llevar a cabo un estudio sobre los efectos de la implementación de la Ley 247-2015, conocida como, “Ley para la Promoción de Bolsas Reusables y la Reglamentación del Uso de Bolsas Plásticas en Puerto Rico”, y evaluar el cumplimiento de sus disposiciones, particularmente en cuanto al reciclaje de bolsas plásticas por parte de los establecimientos comerciales, en coordinación con el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
INTRODUCCIÓN
Según reza la parte expositiva de la R. del S. 112, a través de la Ley 247-2015, conocida como “Ley para la Promoción de Bolsas Reusables y la Reglamentación del Uso de Bolsas Plásticas en Puerto Rico”, se persiguió que todo establecimiento comercial dentro de los límites territoriales de Puerto Rico cesara la práctica de brindar bolsas plásticas desechables a sus clientes para el acarreo de sus artículos. Lo anterior, bajo la premisa de que las bolsas plásticas son llevadas por el viento con facilidad, se cuelgan en los árboles, flotan por los mares y ríos, obstaculizan los desagües y sistemas de alcantarillado ocasionando inundaciones, destruyen hábitats naturales, afectan negativamente la apariencia de los paisajes, promueven la acumulación de contaminantes y, peor aún, son una seria amenaza a la fauna mundial, en especial a los animales que viven en el mar.
Según la Exposición de Motivos de la Ley, muchos animales mueren asfixiados al enredarse con las bolsas plásticas o al tratar de comérselas. Asimismo, se nos indica que, alrededor de doscientas (200) especies de vida marina, tales como ballenas, delfines, focas, leones marinos, y especialmente las tortugas, entre otras, se ven afectadas por ingerir bolsas plásticas al confundirlas con comida.
Ciertamente, aunque se reconocen los propósitos loables que dieron paso a la aprobación de la Ley 247, se entiende que su implantación no ha resultado del todo como se esperaba, cosa que ha afectado adversamente a los consumidores y al comercio en general. Si en Puerto Rico, es la política pública gubernamental, el desarrollo e implantación de estrategias económicamente viables y ambientalmente seguras que resulten en la disminución del volumen de desperdicios sólidos que requerirá disposición final, no es menos cierto que esta política pública debe ser cónsona con la realidad práctica de los ciudadanos.
En la actualidad, y en cumplimiento con la Ley 247, los establecimientos comerciales han dejado de utilizar las bolsas plásticas desechables para que los consumidores puedan empaquetar sus productos. Esta situación obliga a los consumidores a cargar con los productos comprados con sus propias manos, cosa que para personas de edad avanzada es totalmente dificultoso. Cabe señalar que, si bien es cierto que, muchos establecimientos están proveyendo bolsas de papel o de material reciclado a sus clientes, estas bolsas resultan ser más gruesas y resistentes al paso del tiempo, por lo que no se degradan, afectando aún más el ambiente que las que eran desechables.
De igual forma, es preciso indicar que, para el consumidor, la Ley 247 resulta costosa en demasía. Anteriormente, los ciudadanos acudían a los establecimientos comerciales y recibían gratuitamente las bolsas, mientras que ahora se ven obligados a comprar las permitidas para empacar sus productos.
Por otra parte, es de rigor traer a colación que, se supone que los establecimientos comerciales en Puerto Rico, en coordinación con el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, ejecuten programas de reciclaje de bolsas plásticas, proveyendo a sus clientes la oportunidad de devolver al establecimiento cualquier bolsa plástica limpia que se encuentre en su poder.
En consideración a lo anterior, los establecimientos comerciales son responsables de establecer al menos las siguientes medidas:
(1) Colocar en un lugar visible, de fácil acceso a sus clientes y debidamente identificado, envases para la recuperación y el reciclaje de bolsas plásticas.
(2) Entregar, para su reciclaje, al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, a la entidad designada por esta o al Municipio, todas las bolsas plásticas recuperadas mediante este programa, en cumplimiento con las disposiciones que establezca el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales mediante reglamento.
(3) Mantener evidencia e información que describa la recuperación, transporte y reciclaje de bolsas por medio de este programa, por un mínimo de tres (3) años, a fin de que el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales pueda constatar el cumplimiento del reglamento que, en virtud del mismo, esta tenga a bien aprobar.
(4) Tener disponible para la venta a sus clientes y/o permitir que los mismos utilicen bolsas reusables como opción en sustitución de las bolsas plásticas.
Sin embargo, transcurridos diez (10) años desde la aprobación de la Ley 247, se considera meritorio que, el Senado de Puerto Rico, por conducto de esta Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo, lleve a cabo un estudio sobre los efectos de la implementación de la antes mencionada Ley.
TRÁMITE PROCESAL
Para el cabal análisis de la medida, la Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo realizó Vista Pública el pasado 9 de septiembre de 2025. A dicha reunión, comparecieron los representantes autorizados del Departamento de Asuntos al Consumidor, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Cámara de Mercadeo, Industria y Distribución de Alimentos, Centro Unido de Detallistas, Cambio Puerto Rico y del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico.
En adición, se recibieron memoriales explicativos de la Asociación de Centros Comerciales Puertorriqueños, Asociación de Comercio al Detal de Puerto Rico, Asociación de Restaurantes de Puerto Rico, Asociación de Industriales de Puerto Rico y de Retail Group.
A continuación, se incluye un resumen de los memoriales explicativos recibidos, sobre la Resolución objeto de análisis.
DEPARTAMENTO DE DESARROLLO ECONÓMICO Y COMERCIO
Se nos comentó desde el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio que, apoyan la intención original de la Ley Núm. 247, supra, sin embargo, reconocen la importancia de la R. del S. 112 y están a favor de que se realice un estudio sobre el impacto que ha tenido la implementación de esta ley tanto para la conservación y protección del ambiente, como el efecto de la misma al pequeño y mediano empresario y en adición para determinar la ley cumple con su propósito.
Agregaron que, en cuanto al impacto al pequeño y mediano comerciante, reconocen que, existe la necesidad de auscultar el impacto económico que la sustitución de bolsas plásticas podría ocasionar a los comerciantes y consumidores. Entre las preocupaciones destacadas, se ha planteado que las bolsas de papel u otras alternativas disponibles resultan más onerosas para los detallistas, lo que eventualmente podría trasladar dicho costo al consumidor. Esta inquietud cobra aun mayor relevancia en la actualidad, considerando la frágil situación de muchos comercios en Puerto Rico, cuyos márgenes de ganancia son sumamente limitados. Un aumento en el costo de adquisición de bolsas reusables o de papel representa, por tanto, un impacto económico sustancial para esta industria, en particular para los pequeños y medianos negocios en Puerto Rico.
Por lo antes expuesto, reconocen la importancia de promover el uso de bolsas reusables, pero de igual forma reconocen que el fin que busca la Ley 247, que es proteger el medio ambiente, en gran parte dependerá de que contemos en Puerto Rico con plantas de reciclaje ya sea para bolsas plásticas, de papel u otros materiales reciclables que aquí se generan. A estos efectos, recomiendan se ausculte, y da entera deferencia a los comentarios y recomendaciones que emita el DRNA y ADS sobre si en efecto el cambio de la bolsa plástica a bolsa de papel es un paso hacia el camino correcto.
Finalmente, y alineados a su recomendación de promover el establecimiento de plantas de reciclaje en Puerto Rico, mencionaron que bajo la Ley 60-2019, según enmendada, conocida como el “Código de Incentivos de Puerto Rico”, en su Sección 2061.01, se reconocen las actividades de reciclaje total y parcial, como actividades elegibles de manufactura. Mediante este incentivo se provee una tasa contributiva del cuatro por ciento (4%) de contribución sobre ingresos, setenta y cinco (75%) de exención sobre las contribuciones municipales y estatales sobre la propiedad mueble durante el periodo de exención, un cincuenta por ciento (50%) de exención sobre las patentes municipales, arbitrios municipales y otras contribuciones municipales impuestas por cualquier ordenanza municipal, en adición a otros beneficios contributivos, por un periodo de 15 años con una posible renegociación por un término adicional de 15 años.
ASOCIACIÓN DE RESTAURANTES DE PUERTO RICO
La Asociación de Restaurantes de Puerto Rico esbozó que, con la entrada en vigor de la Ley 247, la mayoría, sino casi todos los comercios a los que les aplica la prohibición de utilizar bolsas plásticas de un solo uso (conocidas también como “tipo T” o “single use”) ofrecen a sus clientes, por un costo nominal, el adquirir bolsas plásticas reusables para llevar sus artículos. Igualmente, en algunos comercios se ofrecen bolsas de tela o plástico reusable de mayor tamaño y a un costo mayor. Al presente, las bolsas reusables que proveen los comercios se clasifican como plástico #4 o plástico #5. El propósito, detrás de la venta de bolsas reusables es disuadir al consumidor a que traiga sus propias bolsas para, en efecto, reusarlas, pero en apariencia, pareciera ser que este disuasivo no es del todo exitoso. Cabe señalar que estas bolsas pueden ser reutilizadas en más de 100 ocasiones.
De la investigación que realizaron, no encontraron estudios o estadísticas sobre el impacto específico de la Ley 247, sin embargo, una comparación del Estudio de Caracterización realizado por la Autoridad de Desperdicios Sólidos en el 2003 y su actualización, realizada por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales en el 2023 reflejan la probabilidad de que las bolsas reusables no constituyan un porciento sustancial en los vertederos.
Resaltaron que, en el estudio realizado en el 2003, el plástico componía un 10.5% de los desperdicios sólidos, de lo cual los plásticos #3-7 constituían el 6.5%. En el estudio realizado en el 2023, aunque el plástico aumenta para un 17.3% de los desperdicios sólidos, hay una reducción en los plásticos #3-7 para un 2.8%. Aunque no pueden determinar cuáles de esos plásticos específicamente son bolsas reusables #4 y #5 y, a pesar de que el estudio refleja un aumento de plásticos en los vertederos, podría concluirse preliminarmente que estos tipos de plástico no están llegando a los vertederos en cantidades sustanciales y que, poco a poco, el consumidor ha ido cambiando sus costumbres en cuanto a las bolsas reusables. No obstante, les parece vital que el Estado intervenga en la orientación a los consumidores, particularmente en el número de ocasiones en que puede ser reutilizada una bolsa y cual sería el proceso para disponer de las mismas, que son reciclables, de manera que el impacto en los vertederos pueda ser reducido aún más y potencialmente eliminado.
Añadieron que, a pesar de que la Ley 247 no aplica a los establecimientos de comida, desde la aprobación de la Ley 247, es notable el cambio significativo a bolsas de papel para empacar las órdenes para llevar versus bolsas plásticas. Nos piden notar que el uso de bolsas plásticas en la industria de restaurantes es mayor en pequeños negocios como, por ejemplo, las cafeterías, por razones de costo. De otra parte, señalaron que los restaurantes están exentos de la prohibición de las bolsas plásticas por razones de salubridad.
Recalcaron que, en Puerto Rico, no se cuenta con un sistema de reciclaje consistente ni robusto y ello afecta la efectividad de medidas como la Ley 247 y otras como la Ley 51-2022, según enmendada, conocida como “Ley para prohibir el expendio y utilización de plásticos de un solo uso en todo local comercial, de venta y distribución autorizada a realizar negocios conforme a las leyes del Gobierno de Puerto Rico”. Finalizaron acotando que, el consumidor puertorriqueño aún no ha desarrollado una cultura enfocada en crear conductas que propendan a la protección del ambiente. Por ello, sugieren esto sea atendido prontamente por el gobierno para que las estructuras necesarias estén establecidas y se facilite realmente la defensa pretendida.
ASOCIACIÓN DE CENTROS COMERCIALES PUERTORRIQUEÑOS
En el caso de la Asociación de Centros Comerciales Puertorriqueños, expusieron que, la Ley 247-2015 debe ser objeto de una revisión abarcadora que elimine el enfoque punitivo de la Ley y se pueda establecer un sistema para incentivar la utilización de materiales menos nocivos al ambiente y fortalecer la cultura de reciclaje y reutilización de materiales en nuestra jurisdicción.
Sugieren se fomente un cambio en la visión y paradigma del ciudadano, educando a nuestros niños y jóvenes sobre la importancia del reciclaje. Además, entienden que los municipios deben destinar recursos y programas efectivos para fomentar el reciclaje. Para terminar, sugirieron que se ausculte con el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales los planes, visiones y programas que se proyecten para fortalecer la cultura de reciclaje en Puerto Rico.
DEPARTAMENTO DE ASUNTOS DEL CONSUMIDOR
Por su parte, el Departamento de Asuntos del Consumidor sostuvo que la Ley 247 tuvo como norte una intención ecológica loable: reducir los residuos plásticos que contaminan nuestros ríos, playas y sistemas de alcantarillado, además de representar una seria amenaza para la vida marina. Sin embargo, a casi una década de su aprobación, la implantación de la Ley 247-2015 ha generado un cúmulo de preocupaciones que no pueden obviarse. Entre ellas, destacan las serias cargas económicas que esta política ha impuesto al consumidor. Donde antes se proveían bolsas sin costo adicional, ahora se obliga a los ciudadanos a adquirir bolsas reusables o alternativas a un precio adicional, encareciendo así la experiencia de compra diaria. Esta situación es particularmente onerosa para las personas de edad avanzada y para sectores económicamente vulnerables, que enfrentan dificultades prácticas al no contar con los medios ni la facilidad física para cargar sus productos de forma eficiente.
Más allá de las dificultades económicas y prácticas que impone al consumidor, pidieron reconocer que, el objetivo ecológico que motivó esta legislación no se ha cumplido de forma efectiva. La mayoría de los establecimientos ha sustituido las bolsas plásticas por alternativas más gruesas y duraderas, como bolsas de papel o materiales compuestos, que no se degradan con facilidad y, en ocasiones, pueden representar un impacto ambiental aún mayor si no se manejan adecuadamente. A esto se suma el hecho de que muchos de los programas de reciclaje que deberían existir según dispone la ley, simplemente no se han desarrollado de manera uniforme o rigurosa. Esta desconexión entre lo dispuesto por ley y la realidad práctica sugiere que se ha desviado el foco de la política pública: se ha trasladado la carga al consumidor sin garantizar los mecanismos ecológicos que justifiquen dicho sacrificio.
Desde la perspectiva del Departamento, la R. del S. 112 resulta pertinente y oportuna. Es necesario examinar de manera objetiva si la política pública vigente ha logrado sus metas o si, por el contrario, ha terminado encareciendo la vida del consumidor sin ofrecer un retorno tangible en términos de sostenibilidad ambiental. Reconocen su función fiscalizadora sobre prácticas comerciales que afectan directamente a los consumidores y, en ese sentido, están en la disposición de colaborar en la recopilación de datos, experiencias y hallazgos que reflejen con claridad los efectos reales de la implantación de esta ley en los distintos sectores de la ciudadanía.
En conclusión, entienden que la revisión del cumplimiento y los resultados de la Ley 247-2015 es no solo razonable, sino necesaria. De cara a una posible reestructuración legislativa, resulta esencial que cualquier política pública que pretenda incidir en los patrones de consumo logre un balance adecuado entre los objetivos ambientales que persigue y la carga económica que impone. Cualquier desviación de ese equilibrio termina siendo injusta para el consumidor y poco efectiva para el ambiente.
A tener con la posición esbozada por el Departamento de Asuntos del Consumidor, la Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo del Senado de Puerto Rico, les requirió la siguiente información:
(1) cantidad de querellas por incumplimiento radicadas en el DACO desde la vigencia de la Ley 247-2015 y su estatus; y
(2) colaboraciones u ordenanzas municipales entre DACO y los municipios sobre imposición de multas u otros asuntos bajo la jurisdicción de la Ley 247-2015.
Sobre lo anterior, del Departamento informaron que, pueden certificar que no poseen récord alguno de querellas bajo estos fines. En consecuencia, no existen casos en proceso, ni resoluciones de archivo, ni multas impuestas vinculadas a incumplimientos relacionados con los envases que de conformidad con la citada ley deban tener los establecimientos para efectos de reciclaje. Además, dijeron no mantener acuerdos de colaboración ni ordenanzas vigentes en relación con este tema.
ASOCIACIÓN DE COMERCIO AL DETAL DE PUERTO RICO
Respecto a la Asociación de Comercio al Detal de Puerto Rico, indicaron que, desde la aprobación de la Ley 247, asumieron un rol activo y facilitador en su implantación. Realizaron, junto al Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) mediante un memorándum de entendimiento, una campaña educativa dirigida a los consumidores para fomentar la adopción de las bolsas reusables como práctica cotidiana. A través de campañas en medios, materiales educativos en los puntos de venta, la capacitación de empleados y entrega de boletines o folletos informativos en las tiendas, aportaron a que el consumidor hiciera una transición ordenada hacia este nuevo marco normativo. Esta campaña se llevó a cabo de forma abarcadora desde el marzo de 2017 hasta la fecha de inicio de la prohibición el día 30 de junio de 2017.
Dejaron establecido que, el comercio ha cumplido cabalmente con lo que la ley y el reglamento disponen, hasta las capacidades de la infraestructura de reciclaje disponible en Puerto Rico. En las tiendas que representan se han eliminado en su totalidad las bolsas desechables y se ha normalizado la dinámica de proveer bolsas reusables para la venta, además de permitir a los consumidores traer y utilizar sus propias bolsas, en cumplimiento con la ley. Señalaron que, muchas de las tiendas proveen, inclusive sin costo para el consumidor, bolsas de papel u otro tipo de bolsas reusables dependiendo el formato de la tienda y tipo de artículos, como en el caso de tiendas de calzado, ropa, joyería y artículos finos. Además, se han instalado los recipientes de recuperación en las tiendas, se ha puesto a disposición de los consumidores la venta de bolsas reusables, se han ofrecido alternativas como cajas vacías o bolsas de papel.
Sin embargo, explicaron que la experiencia práctica ha confirmado lo que desde el inicio dijeron: la devolución de bolsas por parte del consumidor es mínima y la ausencia de una infraestructura pública adecuada para recoger, transportar y procesar el material hace que este requisito sea, en los hechos, imposible de ejecutar de manera eficiente.
Añadieron que, si bien el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, o en su defecto los municipios, son las entidades designadas para el acopio y manejo del reciclaje de las bolsas plásticas recuperadas mediante este programa, es menester señalar que no se ha logrado implantar un sistema efectivo que cumpla con el propósito de la ley. La realidad es que Puerto Rico carece de la infraestructura y de las industrias necesarias para procesar este material. La responsabilidad de crear y sostener esa infraestructura no puede recaer sobre los hombros del comercio, que ya enfrenta un entorno de altos costos para operar. En repetidas ocasiones han advertido que, sin el apoyo gubernamental y sin un sistema formal de reciclaje a nivel nacional, el programa resultaría difícil de cumplir y generaría una carga adicional para el comercio y, en consecuencia, para el consumidor.
También, manifestaron creer firmemente en la conservación ambiental y reconoce la urgencia de atender los problemas de desperdicios sólidos en el país. No obstante, también sostuvieron que las medidas adoptadas no deben ir en detrimento del desarrollo económico, ni trasladar de manera desproporcionada los costos y responsabilidades a los comercios. Debe existir un balance razonable entre la política ambiental y la viabilidad económica del sector que genera miles de empleos y aporta de manera esencial al desarrollo del país.
Reiteraron que el comercio está comprometido con cumplir y aportar soluciones. Aseguran haberlo demostrado con la campaña educativa, con la inversión en nuevas prácticas y con la continua adaptación de sus operaciones. Sin embargo, este proceso debe estar acompañado por acciones concretas del Estado para garantizar la infraestructura de reciclaje, clarificar disposiciones reglamentarias que hoy resultan excesivas o ambiguas, y permitir al comercio concentrarse en su misión principal: servir al consumidor, generar empleo y aportar al desarrollo económico.
Finalmente, subrayaron que esta discusión cobra aún mayor relevancia en el contexto económico y fiscal que atraviesan tanto Puerto Rico como Estados Unidos. Puerto Rico necesita regulaciones que sean modernas, realistas y balanceadas, que atiendan la protección ambiental sin comprometer la estabilidad y competitividad de la economía local.
CENTRO UNIDO DE DETALLISTAS
El Centro Unido de Detallistas acotó que, el tema comprendido en la R. del S. 112 permite evaluar las necesidades y aquellas herramientas viables que podrían implementarse a los fines de hacer la ley vigente una más efectiva, certera y funcional. Igualmente, permite identificar aquellos estatutos regulatorios que al presente se encuentran vigentes, pero que no han sido efectivos. Por último, pero no menos importante, entienden que esta es una oportunidad para revisar la Ley 247, supra, e identificar las enmiendas necesarias a los efectos de aclarar disposiciones que en el pasado fueron objeto de preocupación para el sector empresarial.
Plantearon que, la Ley 247 de 2015 estableció como política pública en Puerto Rico la prohibición de bolsas plásticas desechables e insertó el uso de bolsas reusables. De igual forma, dispuso de sanciones administrativas y multas ante inobservancias. Aunque dijeron entender la intención loable de la Ley 247, supra, así como coincidir con la misma, reconocen que el prohibir el uso de algún artículo o material específico, con potencial de ser reciclado y reusado, supone la vía más fácil para resolver el problema, en lo que respecta a su disposición final.
Sin embargo, la prohibición no constituye necesariamente la vía más efectiva en atención al problema social de una carencia de cultura hacia el reciclaje. Pidieron no perder de perspectiva, que en el mercado hay cientos de artículos y productos nocivos al medio ambiente, que igualmente ameritan atención. En tal caso y si Puerto Rico opta por una solución a través de la mera prohibición, habría que incluir un sin fin de productos que resultan igualmente nocivos. Por tanto, entienden que los esfuerzos de política pública deben ir mayormente dirigidos a implementar una cultura concentrada en el reciclaje.
Como parte de estas gestiones, Puerto Rico debe contar con de programas de concienciación, así como un Plan de Reciclaje en el recogido y disposición de material reciclable, integrado a los Municipios.
Uno de los mayores retos de la ley recae en que dentro de la definición de bolsas reusables no se contempló el concepto de bolsas biodegradables. Esta opción de bolsas de empaque es una probada que es amigable al ambiente y resulta en una alternativa de menor costo tanto para el consumidor como para el comercio. Este tipo de bolsa, al presente, es utilizado como una opción dentro de las alternativas de empaque en jurisdicciones diversas. Entienden que el incluir las bolas biodegradables, como alternativa de uso en la Ley 247 resultaría en una opción viable, y cónsona con la intención del mencionado estatuto legal.
Expusieron, además, que las bolsas biodegradables son bolsas que, una vez utilizadas y en el vertedero, pueden descomponerse a través de procesos biológicos realizados por la acción de microorganismos aerobios y anaerobios (algas, hongos, bacterias y protozoos, entre otros). Las bolsas de plástico biodegradables están fabricadas con bioplástico, un material que se extrae de materias primas naturales como el almidón, los cereales, la patata, la melaza, el aceite de soja o el caucho vegetal. Una vez desechadas, las bolsas biodegradables se degradan aproximadamente en 180 días. Este tipo de bolsa es actualmente utilizada en sinnúmero de países, además de aquellas reusables ya que constituyen una alternativa menos nociva para el medio ambiente ya que están hechos de material natural-eco amigable y se desintegra por sí sola. Ante lo expuesto, entienden que la alternativa de bolsas biodegradables debe ser evaluada como una alternativa dentro del concepto de bolsas aceptables bajo la Ley 247.
Mencionaron, también, que el texto de la Ley 247 contiene disposiciones que ponen en riesgo su funcionalidad y aplicabilidad uniforme. Se refirieron al Artículo 9 de la Ley 247 que tiene el efecto de incentivar la aprobación de ordenanzas municipales a los fines de ampliar las disposiciones y prohibiciones contempladas en la ley. El que cada municipio implemente ordenanzas municipales puede generar confusión, no solo dentro del sector empresarial, sino también en el consumidor. Otro reto con el antes mencionado articulado es la fiscalización y el proceso de reconsideración que le asiste a toda persona natural o jurídica ante una determinación adversa.
Así las cosas, entienden que, al presente, hay artículos de la Ley que deben ser revisados y eliminados, puesto que en principio tuvieron su objetivo, pero actualmente ya no resultan necesarios o no han resultado ser funcionales en alanzar los objetivos de la ley, a saber:
(1) El Programa Educativo y de Orientación era necesario en principios de la vigencia del estatuto legal, dado a que la ley representaba un cambio drástico de regulación y política pública. No obstante, transcurridos 10 años de su aprobación, esta disposición resulta innecesaria. En adición, de que no se está llevando a cabo.
(2) El requerimiento de Avisos en los establecimientos comerciales, era igualmente una gesta para contribuir al proceso de transición entre una política pública vieja a otra nueva. Al presente el requerimiento de estos avisos resulta innecesario. Se debe considerar, que los establecimientos comerciales están abacorados de requerimientos de avisos múltiples en sus establecimientos, que deben necesariamente ser reevaluados y eliminados.
(3) El requerimiento a los comercios tener y mantener contenedores para que sus clientes devuelvan o reciclen las bolsas ha sido uno totalmente inoperante. Contrario, más allá de promover el reciclaje, ha resultado en un problema para los comercios ya que las personas los utilizan como zafacones. Este requerimiento, dispuesto en la Ley 38-2010, debe ser eliminado.
(4) La disposición contenida en el Artículo 9 de la ley debe ser eliminada, puesto que no abona a una implementación uniforme.
Por otra parte, sugieren que se enmiende el Artículo 18-A de la Ley 70-1992, según enmendada, conocida como “Ley para la Reducción y el Reciclaje de Desperdicios Sólidos en Puerto Rico”, a los efectos de que la instalación de envases para la recuperación y el reciclaje de bolsas plásticas, solo se le requiera a aquellos establecimientos a los cuales no le es de aplicabilidad la Ley 247, y por tanto utilizan aún las bolsas plásticas en sus comercios.
En conclusión, opinan que todas estas leyes que de una u otra forma van dirigidas al tema de reciclaje deben ser reevaluadas. La prohibición no debe ser el método primario en los esfuerzos de reciclaje y protección del medio ambiente, sino que debemos movernos a establecer una cultura y concienciación que fortalezca está práctica, tan importante para la protección de nuestro medio ambiente. La mera prohibición e imposición de avisos y sanciones, aplicable al sector comercial, no resulta en una medida efectiva. El gobierno y los municipios en esta gesta tienen un rol vital. En la medida que no contemos con programas de reciclaje eficientes, no podremos alcanzar las metas. Es aquí donde debe enfocarse el esfuerzo, según el Centro Unido de Detallistas.
ASOCIACIÓN DE INDUSTRIALES DE PUERTO RICO
La Asociación de Industriales de Puerto Rico afirmó creer que es razonable que se genere un proceso de análisis y consulta amplio para lograr un marco legal distinto que no tenga un enfoque punitivo sobre el comercio, sino que incentive y haga atractivo el reciclaje y reutilización de materiales, así como la adopción de las mejores prácticas que contribuyan a una mejor protección de los recursos naturales y el ambiente.
Asimismo, entienden es vital que se logre un proyecto de educación ciudadana masiva sobre la deseabilidad y conveniencia de que nuestros ciudadanos reciclen y reutilicen, pero también es importante que se desarrolle la infraestructura y la industria necesaria para el adecuado recogido, manejo y reutilización de los diversos materiales, en una forma que sea rentable para las empresas y ciudadanos y que sea fiscalizable y transparente por parte del gobierno.
CAMBIO
CAMBIO sostuvo ser el gestor y coordinador de la propuesta multisectorial Generación Circular (www.generacioncircular.org) que promueve la adopción de una economía circular como vía para el manejo adecuado y sostenible de los residuos que hoy se descartan en Puerto Rico. La propuesta de Generación Circular presenta sobre 60 estrategias para reducir y desviar 11 tipos de materiales que hoy en día llegan a los vertederos y/o impactan negativamente la salud y el medioambiente.
Entienden que, la Ley 247-2015, lejos de ser un obstáculo para el desarrollo económico o la comodidad ciudadana, constituye una herramienta jurídica y política alineada con la obligación del Estado de proteger la salud de nuestra gente y los recursos naturales de Puerto Rico.
Por otra parte, esgrimieron que, desde su entrada en vigor, la Ley 247-2015 ha tenido efectos positivos medibles en el ambiente costero y marino de Puerto Rico. Los datos recopilados por Scuba Dogs Society a través de la Limpieza Internacional de Costas revelan una disminución impresionante en la cantidad de bolsas plásticas recogidas durante limpiezas costeras a partir del año 2016. Este descenso se ha sostenido, sugiriendo que la ley ha impactado de forma significativa la reducción de estos residuos. En ese sentido, argumentaron que, en la medida en que se ha reducido la disponibilidad de bolsas plásticas desechables, ha disminuido su prevalencia en el entorno natural. Esta correlación es un indicador directo de éxito.
Dicho lo anterior, les parece que, la existencia de una ley que limita el uso de productos que generan residuos persistentes y contaminantes no es una opción, es un imperativo jurídico y moral. Permitir un retroceso en esta legislación sería violentar el espíritu y letra de nuestras leyes más fundamentales. Además, enviaría un mensaje contrario a lo que se espera de una política pública ambientalmente responsable en el siglo XXI.
En consideración a ello, propusieron lo siguiente:
(1) Ampliación de la prohibición: La ley debe incluir una declaración que reconozca que todas las bolsas plásticas son nocivas para el ambiente y la salud, incluyendo aquellas clasificadas como "reusables". Deben permitirse únicamente las bolsas de papel reciclable y las bolsas de tela. Esta medida es coherente con el objetivo de eliminar el plástico de un solo uso de la cadena de distribución y está respaldada por un amplio cuerpo de literatura científica que documenta los efectos nocivos del plástico sobre la salud humana y el medioambiente.
(2) Programa de fianza retornable – Sistema Re-Bolsa: Proponemos la creación de un mecanismo mediante el cual el consumidor paga una fianza por el uso de una bolsa reutilizable, monto que puede recuperar al devolver la bolsa en condiciones aptas. Este sistema, inspirado en modelos de economía circular implementados en Europa y América Latina, fomenta la reutilización, reduce el costo inicial para el consumidor y promueve una mayor conciencia ecológica. Llamamos a este modelo "Sistema Re-Bolsa", y creemos que puede servir como estrategia complementaria al mandato legislativo.
Para terminar, solicitan que la defensa de la Ley 247-2015 sea vista como un acto imprescindible para proteger la salud de nuestra gente y nuestros valiosos recursos naturales y turísticos. Su permanencia es crítica y su debilitamiento representaría un grave retroceso. La evidencia empírica, el marco constitucional y los principios de justicia ambiental respaldan su continuidad y fortalecimiento.
DEPARTAMENTO DE RECURSOS NATURALES Y AMBIENTALES
El Departamento de Recursos Naturales y Ambientales argumentó ser la Agencia responsable de los recursos naturales, el ambiente, el manejo adecuado de desperdicios sólidos, el establecimiento y administración de los Parques Nacionales, centros vacacionales y balnearios públicos. Esto incluye, además, la administración de los bienes de dominio público marítimo terrestre y de la protección de la biodiversidad, los bosques, la vida silvestre, los arrecifes de coral y la suma de especies de flora y fauna de nuestra isla.
La misión del Departamento es proteger, conservar y administrar los recursos naturales y ambientales de la isla, de forma balanceada para propiciar una mejor calidad de vida y garantizar su disfrute a las próximas generaciones. Dentro de ese deber ministerial, dijeron estar enfocados en mantener armonía entre la protección de los recursos y el desarrollo económico de la isla.
Indicaron que, a diez (10) años de promulgada la Ley 247-2015, resulta meritorio y oportuno evaluar, de manera objetiva, los resultados de su implantación, tanto en el cumplimiento de los comercios como en los efectos ambientales y prácticas observados. El Departamento ha constatado que, si bien muchos establecimientos han cesado el uso de bolsas plásticas desechables tradicionales, persisten prácticas que requieren evaluación adicional, tales como el ofrecimiento de bolsas de mayor grosor que, aunque permitidas bajo la Ley, presentan nuevos retos de degradabilidad y las reclamaciones ciudadanas relacionadas al costo adicional que enfrentan los consumidores, particularmente personas de edad avanzada o poblaciones vulnerables.
Por lo tanto, el Departamento considera pertinente realizar un análisis amplio y actualizado que permita examinar los logros, limitaciones y posibles ajustes conforme a la política pública vigente. Reconocen la importancia de evaluar de forma integral la efectividad de la Ley 247-2015 y el cumplimiento de sus disposiciones en coordinación con los sectores comerciales y las agencias pertinentes. Dicho estudio, permitirá actualizar el marco normativo y operativo, conforme a la realidad ambiental, tecnológica y social vigente.
CÁMARA DE MERCADEO, INDUSTRIA Y DISTRIBUCIÓN DE ALIMENTOS
En tanto, la Cámara de Mercadeo, Industria y Distribución de Alimentos planteó compartir la preocupación por la protección del ambiente y nuestros recursos naturales. Además de afectar nuestra calidad de vida, dijeron que, el problema de los desperdicios sólidos representa una desventaja competitiva que Puerto Rico debe enfrentar y así lo estableció dicha matrícula en una Resolución de Asamblea sobre el tema de competitividad aprobada desde el 2008. Más aun, específicamente con el tema de las balsas plásticas, a la fecha de la aprobación de la Ley 247, gran cantidad de sus socios llevaban años ofreciendo voluntariamente en sus tiendas bolsas reusables para reducir la utilización de las plásticas.
Sin embargo, durante los diversos procesos legislativos, comentaron la falta de conexión e integración de las leyes y reglamentos sobre el tema de los desperdicios sólidos, lo cual dificulta innecesariamente las operaciones comerciales e incluso la consecución de sus objetivos. Desde su perspectiva, las primeras opciones para el manejo de los desperdicios sólidos deben ser la reducción y el reciclaje. El fracaso por décadas de las autoridades a cargo de esos procesos en su encomienda, entienden no debe utilizarse de base para una hemorragia de proyectos de ley que, además de bolsas, buscan prohibir sorbetos, envases de foam, botellas, etc. Tampoco, se debe aprobar legislación individual para cada producto, ni prohibirlos todos, ni revertir contradictoriamente los pasos positivos que ya se han dado.
Manifestaron, también, que a los dos años de aprobada la Ley Núm. 247-2015, y en preparación para otro proyecto de ley, hicieron un análisis que hacía evidente que la ley había cumplido con sus objetivos. Según les dijeron sus socios en ese momento, al menos en el caso de los supermercados, las reducciones en sus compras de bolsas habían sido entre el 50% y el 98%.
Sostienen que, con esos datos quedaba claro el enorme cambio de conducta que la Ley Núm. 247 había provocado y que su implementación fue exitosa. En solo una muestra de aproximadamente 93 tiendas, la reducción de balsas había sido de sabre 342 millones.
En el 2022, actualizaron estos datos ante otra iniciativa legislativa, en ese caso el PC 1152. Se dieron a la tarea de contactar a las principales cadenas de supermercados locales. Específicamente, respondieron las siguientes: Supermercados PLAZA LOÍZA, OSCAR CASH & CARRY (Criollazo), PUEBLO INC, SUPERMERCADOS SELECTOS, SUPERMERCADOS ECONO, INC., SUPERMERCADOS MR SPECIAL, RALPH'S Supermercados y Mayoristas, SUPERMERCADOS AGRANEL, SUPERMERCADOS CENTRO AHORROS y Supermercados Ml GENTE. Este grupo representaba 437 supermercados o colmados a través de toda la Isla.
Según los datos provistos, presumiblemente, por los antes mencionados comercios, en el año 2015 este grupo compró 585,962,400.00 bolsas, mientras que en 2021 se compraran solo 110,343,400.00. Esto representa una reducción de 475,619,000 bolsas, para un 81% menos bolsas al año hoy que en 2015. Se trata de bolsas plásticas que ya no llegan a nuestros mares, ríos, playas ni vertederos.
De otra parte, señalaron oponerse firmemente a proyectos que buscan establecer que los establecimientos comerciales no impongan cargo por las bolsas que suplen a sus consumidores, en sustitución de las bolsas desechables. Igualmente, indicaron, lo han hecho organizaciones ambientales en el pasado por lo que entienden deben ser consultados.
En relación a las disposiciones relativas a la recolección de bolsas, mencionaron que, en el caso de los supermercados, recolectar balsas usadas y posiblemente contaminadas pudiera ser contrario a la salud y a reglamentaciones locales y federales para locales de manejo de alimentos. Es decir, concluyen que no se puede convertir a los supermercados en recolectores de basura. Finalmente, enfatizan en que no existe en Puerto Rico, una industria que pueda recoger y reciclar esas bolsas, lo cual fue precisamente la justificación para haberlas prohibido en primera instancia.
Respecto al tema de obligar al comerciante a regalar la misma, les parece altamente cuestionable, y hasta potencialmente inconstitucional, que algunos pretendan obligar a los comercios a regalar un producto. Aunque anteriormente se regalaban bolsas, era de manera voluntaria porque el costo por bolsa era una fracción del actual. Además, esa precisamente fue la conducta que se quiso detener con la Ley 247. Pretender ahora obligar a los comercios a regalar su mercancía abre una puerta peligrosísima, generando un precedente que podría extenderse a cualquier otro artículo. Piden recordar que se trata de propiedad privada y tanto nuestra Constitución como la federal contienen cláusulas impidiendo al estado privar de las mismas sin justa compensación y debido proceso.
De otra parte, nos recuerdan que muchos comercios actualmente no ofrecen bolsas de ningún tipo, por lo que sería un absurdo requerirles ahora que las tengan y que además las regalen.
En todo caso, entienden debe reconocerse que todo costo en la operación de un negocio terminará en el precio de los productos y servicios que ofrece. Entonces, la idea de que el consumidor va a obtener alga gratis se trata de un espejismo populista porque en el mejor de los casos, una medida como esta implicaría un aumento adicional en los precios para los consumidores. Como dicen los economistas, “there is no free lunch”, por lo cual terminamos pagando todos esos costos de alguna forma u otra, además del daño ambiental que se causaría. Penosamente, quien más se perjudicaría es el consumidor que incurre en la conducta deseada, el que reutiliza sus bolsas, porque estaría pagando en el precio de los productos que adquiere, el costo de regalar las bolsas a los menos responsables con el ambiente.
Otro aspecto que nos solicitan considerar, es que ahora el Gobierno de Puerto Rico está recibiendo un ingreso del IVU por las bolsas vendidas que antes no recibía, lo cual podría asignar a los programas de reciclaje. Este impacto debe analizarse en un contexto de tanta necesidad de recaudos para el estado.
Recuerdan, también, que el consumidor que invierte en bolsas reutilizables una vez, algo que no es significativo si se considera la cantidad de veces que las puede utilizar y el beneficio al ambiente, no tendrá mayores costos subsiguientes. En ese sentido, el consumidor que lleva su bolsa no tiene costo adicional alguno y como ya mencionaron, existen comercios que hace años no ofrecen bolsas y los consumidores se han ajustado y los han seguido auspiciando.
Por otra parte, apuntaron a la realidad de que la agresiva competencia entre los comercios y el hecho de que los consumidores pueden llevar sus propias bolsas, imposibilita que los comercios impongan precios irrazonables. En última instancia, los supermercados no se dedican a la venta de bolsas y las proveen como un servicio. Pero sostienen que una vez se decide proveer las bolsas, el comercio y sus eslabones anteriores tienen que pagar impuestos, como el de la propiedad mueble, IVU, patentes, etc., obligando a aplicar un margen de ganancia para evitar perder dinero en el proceso.
Previo a culminar, señalaron que la Ley 247 ha cumplido con reducir dramáticamente el consumo de bolsas desechables. No obstante, piden tener presente que una prohibición absoluta de bolsas plásticas nunca ha sido viable porque nuestro sistema de manejo de desperdicios sólidos depende de ellas. En el caso de las bolsas de compra, durante el análisis previo a la aprobación de la Ley, comentaron que la bolsa se re-utilizaba para recoger basura en los baños, en la playa, etc. El consumidor sigue necesitando bolsas plásticas para la basura de sus hogares y nuestro sistema de recogido de desperdicios depende de ello, por lo que el ciudadano se ve obligado a comprar bolsas de basura. De la misma forma, muchas de las bolsas reusables son hechas con plástico reciclado y las alternativas de papel y tela también tienen un daño ambiental considerable. Es decir, la expectativa racional siempre ha sido reducir y reciclar.
Finalmente, cuestionaron los esfuerzos del propio gobierno para la reducción y manejo de los desperdicios sólidos. De hecho, en su momento sugirieron que el IVU recolectado de la venta de las bolsas se utilizase para financiar esfuerzos educativos, además de los esfuerzos de reciclaje y reutilización del gobierno. Así pues, se reiteran en que el problema principal del manejo de desperdicios sólidos es que no existen empresas e incentivos suficientes para crear una infraestructura de reciclaje adecuada.
RETAIL GROUP
Esbozaron respaldar, con tono constructivo, que se evalúan las medidas y su implementación para verificar que cumplen sus fines; medir siempre es sano para gobernar mejor. Dicho eso, la evidencia ya expuesta en otras instancias locales y externos apunta al mismo resultado: el cobro cumple su función como instrumento para desincentivar el uso de una bolsa sencilla de plástico y de política pública, del reúso y/o minimizar el uso. En consecuencia, estiman que no se requiere nueva legislación ni mayor reglamentación sobre este punto. Lo procede es aplicar lo vigente, comunicarlo bien y monitorear con métricas simples, evitando la sobre legislación y la sobrerregulación que generan incertidumbre sin añadir valor.
También, nos dice es importante reiterar que el precio por bolsa debe fijarlo el propio comercio. Esa flexibilidad respeta la realidad de cada operación, preserva la competencia leal y mantiene viva la señal económica que incentiva el reúso. El rol del Estado, en esta materia, no es sustituir al mercado, sino velar por la ejecución, informar con claridad al consumidor y acompañar con educación y fiscalización proporcionada.
Es su pensar que, el problema de la basura no se resuelve solo con esta ley y en Puerto Rico tenemos un problema serio en este renglón, con una crisis en los vertederos, tanto en su capacidad como en los aspectos de cumplimiento. Esto debe trabajarse desde la raíz con una agenda integrada de reducir, reusar y reciclar/compostar. Eso exige incentivos a la industria del reciclaje, del reúso y de la valorización de orgánicos; compras públicas que creen mercado para los materiales recuperados; y educación continua para comercios y ciudadanía. Con esas palancas, entiende se disminuyen los volúmenes que llegan al vertedero, mejoran los espacios públicos y se crean industrias y empleos locales relacionados a la economía circular.
Finalmente, subraya que el comercio no puede ser el único responsable. La transición requiere responsabilidad compartida: por un lado, del sector privado, que asuma su parte con la implementación de la ley y promueva opciones reusables; de otra parte, del Gobierno, que debe apoyar con campañas educativas, datos abiertos y apuestas a infraestructura, y no con nuevas capas normativas; y de la ciudadanía, que adopta hábitos de consumo más responsables.
HALLAZGOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Como mencionáramos anteriormente, la Resolución del Senado 152 le ordenó a la Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo del Senado de Puerto Rico, llevar a cabo un estudio sobre los efectos de la implementación de la Ley 247-2015, conocida como, “Ley para la Promoción de Bolsas Reusables y la Reglamentación del Uso de Bolsas Plásticas en Puerto Rico”, y evaluar el cumplimiento de sus disposiciones, particularmente en cuanto al reciclaje de bolsas plásticas por parte de los establecimientos comerciales, en coordinación con el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
De la información obtenida durante el proceso legislativo podemos resumir los siguientes hallazgos, conclusiones y recomendaciones:
HALLAZGOS
El análisis de la Ley 247-2015 muestra impactos positivos significativos, así como retos que diversas entidades han señalado en sus escritos. La combinación de estos hallazgos permite una visión integral de los logros y áreas de mejora de la legislación. La Ley 247-2015 ha mostrado logros importantes en la reducción del uso de bolsas plásticas y la promoción de prácticas más sostenibles.
Sin embargo, los retos señalados por diversas entidades indican la necesidad de ajustes en la infraestructura de reciclaje, revisión de artículos específicos de la ley y medidas complementarias que optimicen sus beneficios ambientales y sociales. La integración de estas perspectivas permitirá un enfoque más equilibrado y efectivo para la implementación futura de la legislación.
Impactos Positivos:
Retos y Perspectiva Contraria:
CONCLUSIONES
La Comisión reconoce que la Ley 247-2015 ha incentivado la reducción del consumo de bolsas plásticas y ha promovido un cambio de conducta en algunos consumidores.
Sin embargo, el beneficio ambiental directo no está del todo claro, según lo señalado incluso por el DRNA, y la imposición del cobro obligatorio ha representado una carga económica para los consumidores. Por ello, se considera que el cobro por bolsas plásticas no debería estar legislado, sino ser regulado por el mercado y la iniciativa privada.
RECOMENDACIONES
Por las consideraciones antes expuestas, esta Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios, Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo del Senado de Puerto Rico, recomienda la aprobación de este informe final sobre la R. del S. 112, con sus correspondientes hallazgos, conclusiones y recomendaciones.
Respetuosamente sometido,
_________________________
Hon. Nitza Moran Trinidad
Presidenta
Comisión de Desarrollo Económico, Pequeños Negocios,
Banca, Comercio, Seguros y Cooperativismo
Documento oficial de SUTRA convertido a texto para facilitar la lectura. El formato puede variar respecto al original; para la versión exacta usa “Descargar original”.