GOBIERNO DE PUERTO RICO

20 ^ma. Asamblea 1^ra. Sesión

Legislativa Ordinaria

SENADO DE PUERTO RICO

P. del S. 472

INFORME NEGATIVO

30 de junio de 2025

AL SENADO DE PUERTO RICO

La Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto del Senado 472, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.

ALCANCE DE LA MEDIDA

El Proyecto del Senado 472, propone enmendar la Sección 6 del Artículo VI de la Ley 72-1993, según enmendada, conocida como “Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico”, a los fines de requerir a todas las aseguradoras y organizaciones de servicios de salud organizadas conforme a la Ley Núm. 77 del 19 de junio de 1957, según enmendada, conocida como “Código de Seguros de Puerto Rico”, y en virtud de la Ley 194–2011, según enmendada, conocida como “Código de Seguros de Salud de Puerto Rico”, a los planes de seguros que brinden servicios en Puerto Rico, a cualquier otra entidad contratada para ofrecer beneficios de salud en Puerto Rico y a las entidades excluidas a tenor con el Artículo 1.070 de dicha Ley, así como a la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico y a cualquier entidad contratada para ofrecer servicios de salud o de seguros de salud en Puerto Rico, a través de la Ley 72-1993, según enmendada, conocida como “Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico”, que provean, como parte de su cubierta básica y beneficios mínimos, servicios de maternidad, incluyendo la utilización y administración de anestesia epidural durante el parto; y para decretar otras disposiciones complementarias.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA

Surge de la Exposición de Motivos que los procesos de parto o alumbramiento deberían ser y ocurrir en espacios seguros para las mujeres y otras personas gestantes. Es conocido que el dolor físico experimentado durante un parto vaginal puede requerir que a las gestantes se les administre anestesia de manera intravenosa, lo cual podría resultar en que la cría nazca anestesiada. Desde la década del 1950 se ha utilizado la anestesia epidural durante el parto. Este tipo de anestesia permite que las mujeres o personas gestantes permanezcan despiertas y conscientes mientras se interrumpen las señales nerviosas de dolor –o se “bloquea” parte del dolor– en la parte baja de su cuerpo, sin aminorar significativamente el trabajo de parto.

En sus guías clínicas, el Colegio Americano de Obstetras y Ginecólogos ha expresado:

“El trabajo de parto causa dolor severo a muchas mujeres. No existe ninguna otra circunstancia en la que se considere aceptable que una persona experimente un dolor severo no tratado que sea susceptible de una intervención segura mientras la persona esté bajo el cuidado de un médico. Muchas mujeres desean controlar el dolor durante el trabajo de parto y el parto, y existen muchas indicaciones médicas para la analgesia y la anestesia durante el trabajo de parto y el parto. En ausencia de una contraindicación médica, la solicitud de la madre es una indicación médica suficiente para aliviar el dolor durante el trabajo de parto. Una mujer que solicita analgesia epidural durante el trabajo de parto no debe ser privada de este servicio debido al estado de su seguro médico.”

Según el Hospital Johns Hopkins, entre el 60 y el 70 por ciento de las mujeres reciben anestesia epidural durante el proceso de parto. En varios estados como Florida, Nueva York y Texas, entre otros, el plan estatal de Medicaid cubre el costo de dicha anestesia para beneficio de la mujer parturienta y de su bebé. Además, como parte del tratamiento médico prenatal rutinario, la mujer recibe información completa de las alternativas existentes para el manejo del dolor al momento del parto y alumbramiento, entre las que se encuentran la anestesia epidural, y es la propia mujer, en el ejercicio de su autonomía, la que selecciona el tipo de anestesia que desea utilizar.

En Puerto Rico la situación es distinta, toda vez que la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES), por virtud de la Ley Núm. 72 del 7 de septiembre de 1993, según enmendada, tiene la responsabilidad de implementar, administrar y negociar –mediante contratos con aseguradoras u organizaciones de Servicios de Salud– un sistema de seguros de salud que eventualmente le brinde a la población del Archipiélago acceso a cuidados médico hospitalarios de calidad, independientemente de la condición económica y capacidad de pago de quien los requiera. Se desprende del Manual del Beneficiario Plan Vital que todas las aseguradoras que son contratadas por la ASES como parte del seguro de salud de Puerto Rico, excluyen expresamente los servicios de anestesia epidural.

En el pasado, la Asamblea Legislativa se ha expresado a favor de proyectos que tenían como propósito incluir la anestesia epidural en la cubierta de beneficios de ASES. Ejemplos de estos son el Proyecto de la Cámara 1871, radicado en el año 1998 y el Proyecto de la Cámara 1013, radicado en el año 2005. Ambas medidas buscaban enmendar la Ley 72-1993, según enmendada, para expandir la cubierta de ASES e incluir la analgesia epidural en sus servicios de maternidad, sin embargo, recibieron un veto de bolsillo.

Así las cosas, en busca de mejorar los servicios de salud brindados a las mujeres y otras personas parturientas, los autores de la medida propusieron enmendar la Sección 6 del Artículo VI de la Ley 72-1993 a los fines de requerir a todas las aseguradoras y organizaciones de servicios de salud organizados conforme a la Ley Núm. 77 de 19 de junio de 1957, según enmendada, conocida como “Código de Seguros de Puerto Rico”, a los planes de seguros que brinden servicios en Puerto Rico, a cualquier otra entidad contratada para ofrecer beneficios de salud en Puerto Rico y a las entidades excluidas a tenor con el Artículo 1.070 de dicha Ley, así como a la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico y a cualquier entidad contratada para ofrecer servicios de salud o de seguros de salud en Puerto Rico, a través de la Ley 72-1993, que provean, como parte de su cubierta básica y beneficios mínimos, la utilización y administración de anestesia epidural durante el parto.

ALCANCE DEL INFORME

Como parte del proceso de análisis y evaluación del P del S. 472, la Honorable Comisión de Salud del Senado solicitó los comentarios sobre la medida a diversos componentes gubernamentales y no gubernamentales. Los memoriales recibidos y utilizados para el análisis de esta pieza legislativa son: la Administración de Seguros de Salud (ASES), la Oficina del Procurador del Paciente (OPP), la Oficina de Comisionado de Seguro (OCS) y la Asociación Médica de Puerto Rico.

Igualmente, se solicitaron los comentarios a el Departamento de Salud, la Oficina Procuradora de las Mujeres, el Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico, la Asociación de Hospitales de Puerto Rico, y la Oficina de Presupuesto de la Asamblea legislativa, no obstante, al momento de redactar este Informe, estos no han remitido los mismos.

A continuación, presentaremos un resumen de los argumentos y comentarios esbozados por las diferentes agencias y entidades consultadas durante el proceso de evaluación de la medida en referencia.

ADMINISTRACIÓN DE SEGUROS DE SALUD (ASES)

Contando con la evaluación la Administración de Seguros de Salud (ASES), presentó su Memorial Explicativo por conducto de su Directora Ejecutiva Interina, Lymari Colón Rodríguez, presentó su análisis técnico y jurídico en torno al Proyecto del Senado 472.

La ASES reconoció la importancia de garantizar a las mujeres gestantes el acceso a servicios de salud seguros, dignos y de calidad durante el embarazo y el proceso de parto. Por ello, resaltó que, en cumplimiento con lo que dispone su Ley Orgánica, la Ley Núm. 72-1993, según enmendada y conforme a los parámetros aprobados a nivel federal por los Centros de Servicios de Medicare y Medicaid (CMS), ha estructurado una cubierta de maternidad que incluye servicios prenatales, atención médica especializada durante el parto, ya sea por parto vaginal o cesárea, y atención postnatal. Exteriorizó, que como parte de los servicios actualmente cubiertos bajo el Plan de Salud del Gobierno, Plan Vital, se encuentran las visitas obstétricas, laboratorios, hospitalización, cuidado prenatal y postparto. Esta cubierta forma parte integral de los beneficios esenciales garantizados bajo el Plan Vital para toda beneficiaria elegible.

No obstante, aclaró que el servicio de anestesia epidural, aunque clínicamente reconocido como una alternativa eficaz para el manejo del dolor durante el trabajo de parto, no se encuentra actualmente incluido en la cubierta del Plan Vital. Expresó, que esta exclusión responde a varias razones fundamentales: en primer lugar, porque la inclusión de este beneficio conllevaría un aumento sustancial en los costos del plan y actualmente no contamos con fondos estatales ni federales adicionales para cubrir este aumento. Sostuvo, que toda expansión de beneficios bajo el Plan Vital se maneja bajo los parámetros del Programa Medicaid, adscrito al Departamento de Salud de Puerto Rico, y está sujeta a disponibilidad de recursos y al pareo estatal que exige la legislación federal.

La ASES advirtió, que para incorporar este o cualquier otro beneficio a la cubierta del Plan Vital, habría que realizar una enmienda al State Plan (SPA). Explicó, que para que sea viable, esta enmienda debe ser presentada y aprobada por CMS, y conlleva un análisis técnico y fiscal detallado sobre la viabilidad del beneficio, su sostenibilidad financiera, su impacto en la población cubierta, y el cumplimiento con los parámetros federales de Medicaid. Acentuó, que el proceso de aprobación de un SPA no es automático ni inmediato, y requiere coordinación interagencial, así como la identificación de los fondos que sufragarán el nuevo beneficio.

Asimismo, alertó, que la inclusión obligatoria de este beneficio mediante legislación tendría implicaciones contractuales y actuariales significativas. Añadió, que específicamente, esto tendría un impacto en los acuerdos contractuales que la ASES mantiene con las Organizaciones de Cuidado Dirigido (MCOs) para ofrecer servicios bajo el Plan Vital, cuya prima capitada se negocia considerando los servicios cubiertos y el riesgo asumido. Argumentó, que la imposición de un nuevo beneficio que no fue contemplado en los cálculos actuariales iniciales del contrato vigente podría comprometer el balance financiero del plan y requerir una revisión inmediata de tarifas, primas y estructuras de servicios, con efectos en cascada para los demás componentes de servicios ofrecidos a todos los beneficiarios.

Sin embargo, a pesar de que la ASES reconoce el valor clínico de la anestesia epidural y respeta el principio de autonomía de la mujer gestante para escoger entre alternativas disponibles de manejo del dolor, en el marco contractual y regulatorio actual, no contamos con los recursos presupuestarios ni con la autorización federal para incluir dicho procedimiento como parte de la cubierta del Plan Vital. Cualquier intento de hacerlo requeriría un análisis actuarial detallado para determinar el impacto fiscal, aprobación federal mediante SPA, y la asignación de los fondos estatales recurrentes para garantizar el pareo y la estabilidad financiera del Plan Vital.

OFICINA PROCURADOR DEL PACIENTE (OPP)

Contando con la evaluación de la Oficina del Procurador del Paciente (OPP), presentó su Memorial Explicativo por conducto de la Procuradora, Edna I. Díaz De Jesús. En cumplimiento de su deber ministerial, presentó un análisis detallado sobre el P. del S. 472. Subrayó, que desde su creación mediante la Ley 77-2013, la OPP ha tenido como misión principal velar por el acceso y la calidad de los servicios médicos que se ofrecen en Puerto Rico, con énfasis en la dignidad y el respeto hacia el paciente. A la luz de dicha misión, la Oficina reconoció la pertinencia de la medida objeto de evaluación y sostuvo que toda legislación orientada a ampliar los servicios de salud materna, particularmente en beneficio de poblaciones de escasos recursos, merece consideración prioritaria.

La OPP destacó que, aunque la administración de anestesia epidural no se encuentra descrita expresamente como parte de los beneficios mínimos de la cubierta del Plan de Salud del Gobierno, actualmente se autoriza su uso por vía de excepción bajo las cláusulas contractuales vigentes de ASES. Señaló que, el acceso efectivo a este procedimiento continúa limitado por el alto costo económico, lo que podría constituir una barrera para muchas mujeres puertorriqueñas.

En cuanto a la experiencia en otros estados, señaló que jurisdicciones como Nueva York, California y Florida ya incluyen la anestesia epidural dentro de sus cubiertas médicas, lo cual ha generado una mayor aceptación entre las pacientes. En consecuencia, la OPP favoreció la inclusión formal y clara de dicho servicio en la legislación local como parte del esfuerzo por garantizar una atención más equitativa y moderna.

No obstante, y como parte de su análisis integral, la Oficina también trajo a la atención de la Comisión la preocupación existente en cuanto a la escasez de anestesiólogos en Puerto Rico, lo cual podría representar un reto logístico significativo al momento de implementar la medida propuesta.

Por consiguiente, aunque la OPP endosó la intención del proyecto y recomendó que toda paciente sea orientada por su médico sobre los riesgos y beneficios de este procedimiento antes del parto, concluyó su memorial expresando su deferencia a la posición institucional que la Administración de Seguros de Salud (ASES) presente respecto a esta medida, dada su autoridad primaria y su facultad delegada por ley para negociar, contratar y establecer los parámetros de cubiertas médicas.

COMISIONADO DE SEGUROS DE PUERTO RICO (OCS)

Además, esta Comisión examinó los comentarios presentados por la Oficina del Comisionado de Seguros (OCS), por conducto de su Comisionado, Alexander S. Adams Vega. En el ejercicio de su rol regulador y asesor, expresó que esta piza legislativa plantea una reflexión sustantiva sobre el acceso, la equidad y la adecuación de los servicios de salud materna en Puerto Rico.

En primer término, la OCS contextualizó la propuesta legislativa en relación con la Ley 72-1993, reconociendo que esta faculta a la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES) a negociar y administrar una cubierta amplia y con pocas exclusiones. Sin embargo, acentuó que, actualmente, los servicios de anestesia epidural se encuentran excluidos expresamente de la Cubierta A del Plan Vital. Expuso, que este vacío en la cobertura impacta, de manera particular, a las mujeres de bajos ingresos, quienes dependen del sistema de salud público para atender sus necesidades durante el parto.

De igual manera, el informe de la OCS realizó una mirada crítica sobre el estado actual de los seguros privados en Puerto Rico. Aseveró que, a pesar de que algunos planes médicos del mercado de grupos grandes pueden ofrecer el beneficio de anestesia epidural, su inclusión depende de negociaciones específicas entre patronos y aseguradoras, lo que conlleva variabilidad en términos de acceso, copagos y condiciones de elegibilidad. Es decir, el alivio del dolor durante el parto continúa siendo, en muchos casos, un privilegio condicionado al tipo de plan médico adquirido y no un derecho garantizado por el sistema.

Por otro lado, el memorial argumenta, con base en literatura científica y datos clínicos, que el control del dolor obstétrico mediante anestesia epidural no solo tiene efectos positivos en la experiencia del parto, sino que también conlleva beneficios fisiológicos y psicológicos tanto para la madre como para el neonato. Comentó, que tal como destaca la Society of Obstetric Anaesthesia and Perinatology (SOAP), este procedimiento permite a la parturienta mantenerse alerta, descansar durante el proceso y participar activamente del nacimiento, reduciendo así el estrés y la posibilidad de complicaciones asociadas al dolor agudo.

En este contexto, la OCS validó la pertinencia de ampliar las alternativas de cubierta médica en Puerto Rico para el manejo del dolor obstétrico. No obstante, puntualizó que cualquier intervención médica, como la anestesia epidural, debe ofrecerse desde un modelo de consentimiento informado, garantizando que las pacientes comprendan sus riesgos y beneficios en consulta directa con su equipo médico.

A modo de conclusión, la Oficina del Comisionado de Seguros reconoció el valor de la medida legislativa como parte de una política pública orientada al respeto de la dignidad de las mujeres, la equidad en el acceso a servicios de salud y la modernización del sistema de seguros médicos. Sin embargo, sin emitir un endoso categórico, invitó a continuar el análisis técnico y actuarial para evaluar la viabilidad de su implantación.

ASOCIACIÓN MÉDICA DE PUERTO RICO

La Comisión contó también con la evaluación de la Asociación Médica de Puerto Rico, quien presentó su Memorial Explicativo por conducto de su Presidente, Yussef Galib- Frangie Fiol expresándose a favor al P. del S. 472.

La Asociación Médica de Puerto Rico, en el ejercicio de su función representativa de la clase médica de Puerto Rico, expresó su firme respaldo al P. del S. 472, el cual propone enmendar la Ley 72-1993 con el propósito de incluir, como parte de los beneficios mínimos de los planes de salud, la administración de anestesia epidural durante el parto. Desde una perspectiva médica, ética y de salud pública, la organización articuló una defensa clara de esta medida como una herramienta necesaria para garantizar un sistema de salud más justo y humanizado.

En primer lugar, la Asociación resaltó la importancia fundamental de aliviar el sufrimiento físico durante el proceso del parto. Según arguyó, el dolor intenso asociado al trabajo de parto no debe ser asumido como inevitable ni tolerado sin alternativas médicas eficaces. En este sentido, planteó que la anestesia epidural avalada por entidades como el Colegio Americano de Obstetras y Ginecólogos constituye una opción terapéutica segura, efectiva y clínicamente indicada para muchas gestantes. Por ende, afirmó que su acceso no debe depender de la capacidad económica de la paciente, sino ser reconocido como un componente esencial de la atención obstétrica moderna.

Asimismo, enfatizó la problemática de inequidad que actualmente permea en el sistema de seguros de salud en Puerto Rico, donde a diferencia de múltiples estados de la nación estadounidense, que Medicaid y planes privados incluyen la anestesia epidural como parte de sus beneficios, en la isla dicha cobertura está expresamente excluida. Recalcó, que esta omisión afecta desproporcionadamente a mujeres de bajos ingresos, generando una brecha inaceptable en el acceso al alivio del dolor y a una atención digna.

Desde una óptica de derechos humanos y justicia social, la Asociación denunció que garantizar esta cobertura es coherente con el principio de autonomía de las pacientes y con el deber del Estado de promover la calidad en la atención médica. Esbozó que, la exclusión de la anestesia epidural no solo contraviene las mejores prácticas clínicas internacionales, sino que perpetúa un modelo de atención que desatiende el sufrimiento evitable y reduce la experiencia del parto a un proceso meramente fisiológico, desprovisto de cuidado integral.

Además, señaló el impacto positivo que la inclusión de este beneficio tendría en la salud pública, al contribuir a reducir el trauma obstétrico, mejorar los indicadores de salud materno infantil y fortalecer la confianza de las mujeres en el sistema sanitario. La Asociación Médica es de la opinión que esta intervención, más allá de un acto técnico, se convierte en una declaración de principios: toda mujer tiene derecho a una experiencia de parto segura, informada, libre de dolor innecesario y acorde con su dignidad.

En su conclusión, la Asociación Médica reafirmó su compromiso con la salud, los derechos y el bienestar de las mujeres y personas gestantes en Puerto Rico. Exhortó a la Asamblea Legislativa a aprobar esta medida como una expresión tangible del respeto por la equidad en salud y la modernización del sistema de seguros médicos de Puerto Rico.

HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES

El Proyecto del Senado 472 propone enmendar la Ley 72-1993 para requerir que la administración y utilización de la anestesia epidural durante el parto se incluyan como parte de los beneficios mínimos en los planes de salud del sector público y privado en Puerto Rico. Aunque la intención del proyecto es loable desde una perspectiva de derechos humanos y equidad en salud, el análisis integral de esta Comisión, sustentado en los memoriales recibidos, revela múltiples complicaciones técnicas, económicas y administrativas que imposibilitan su aprobación en los términos propuestos.

Uno de los hallazgos centrales es que, conforme al análisis técnico presentado por la ASES, la anestesia epidural no forma parte de los beneficios mínimos actualmente cubiertos por el Plan Vital. Aunque se autoriza en casos excepcionales, su incorporación formal requeriría una reforma estructural en la cubierta del plan y su correspondiente validación a nivel federal. ASES fue enfática en destacar que cualquier modificación en los beneficios cubiertos por el Plan Vital requiere la enmienda del State Plan de Medicaid, un proceso que implica revisión actuarial, justificación de sostenibilidad financiera y disponibilidad de pareo de fondos estatales.

Además, aprobar esta medida tendría un impacto económico significativo. Según ASES, incluir la anestesia epidural implicaría un aumento en las primas capitadas negociadas con las aseguradoras bajo el Plan Vital, lo cual afectaría los contratos vigentes y pondría en riesgo la estabilidad del sistema si no se asignan los fondos correspondientes. La Oficina del Procurador del Paciente (OPP) señaló otro obstáculo relevante: la escasez de anestesiólogos en la isla, lo que podría dificultar la implementación del servicio incluso si se resolvieran los aspectos económicos.

Por su parte, la Oficina del Comisionado de Seguros advirtió sobre las disparidades existentes entre los seguros privados, mientras algunos planes incluyen la anestesia epidural como beneficio negociado, muchos otros la excluyen, lo que reproduce desigualdades en el acceso a cuidados de salud materna. La Asociación Médica de Puerto Rico, aunque respaldó la intención del proyecto desde una perspectiva clínica y de derechos, también reconoció que su implementación debe considerar la viabilidad financiera y la infraestructura médica existente.

Ante este panorama, esta Comisión no recomienda la aprobación del P. del S. 472 en sus términos actuales. Previo a aprobar una legislación de tal naturaleza, sería esencial que ASES y el Departamento de Salud realicen un estudio actuarial y fiscal exhaustivo para evaluar la viabilidad del beneficio. Asimismo, sería necesario priorizar la formación de anestesiólogos para atender la demanda que esta política pública implicaría.

En conclusión, aunque el Proyecto del Senado 472 persigue una meta digna y coherente con principios de justicia social, su adopción inmediata sin planificación fiscal, enmiendas regulatorias y garantía de recursos humanos conllevaría serios riesgos para la estabilidad del sistema de salud. Por estas razones, esta Comisión emite un informe negativo y no recomienda su aprobación.

CONCLUSIÓN

POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, luego de la consideración correspondiente, tiene a bien someter a este Alto Cuerpo su Informe Negativo sobre el P. del S. 472, No Recomendando su aprobación.

Respetuosamente sometido,

Juan Oscar Morales Rodríguez

Presidente

Comisión de Salud