GOBIERNO DE PUERTO RICO
20 ma. Asamblea 2da. Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 565
INFORME NEGATIVO
3 de octubre de 2025
AL SENADO DE PUERTO RICO
La Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, previo estudio y consideración del Proyecto del Senado 565, no recomienda a este Alto Cuerpo su aprobación.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto del Senado 565 propone crear la “Ley de Distribución de Excedentes de Alimentos”, a los fines de fomentar e incentivar el manejo eficaz de excedentes de alimentos, así como promover una mayor y mejor distribución y suplido de alimentos; establecer la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos; establecer sus deberes y responsabilidades; y para otros fines relacionados.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
Según se desprende de la Exposición de Motivos de la medida, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) define seguridad alimentaria “cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana”. Esta definición plantea cuatro dimensiones primordiales: (1) disponibilidad física de alimentos; (2) acceso económico y físico a los alimentos; (3) utilización de los alimentos; y (4) la estabilidad en el tiempo de las tres dimensiones anteriores (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996). Se necesita entonces garantizar la distribución, el acceso, la adecuacidad, y la estabilidad del sistema para lograr seguridad alimentaria.
En Puerto Rico, ante un panorama económico inestable y una ubicación geográfica vulnerable a los efectos de la crisis climática y otros eventos naturales, lograr la seguridad alimentaria de todos los residentes de Puerto Rico es un reto enorme. No obstante, debe ser prioridad si se quiere impulsar el desarrollo y garantizar el bienestar social, para esto se requiere de esfuerzos y colaboraciones multisectoriales que integren el sector privado, Organizaciones Sin Fines de Lucro (en adelante, OSFL) y el gobierno, tanto municipal como estatal. Ejemplo de ello, es el trabajo que realizan las Organizaciones Sin Fines de Lucro, por ejemplo, el Banco de Alimentos de Puerto Rico, en adelante, BAPR.
Es el BAPR la entidad más reconocida en Puerto Rico que presta servicios a la comunidad con necesidades alimentarias quien, acompañada de instituciones, empresas e individuos, ha logrado atender sobre 1.1 millones de personas necesitadas, entre los cuales se encuentran personas de edad avanzada, niños y niñas, personas con impedimentos y personas en rehabilitación de sustancias controladas, personas sin hogar, y otras poblaciones vulnerables en su alimentación, entre el año 2019-2020. Durante ese periodo, la organización ha distribuido 13.5 millones de libras de alimentos. Además, es la única institución que cuenta con excelentes calificaciones en las evaluaciones de “Feeding America”, “Fondos Unidos de Puerto Rico”, “American International Bakery” y otras que le garantizan al gobierno, la empresa privada y a la ciudadanía que el trabajo se hace bajo los mayores estándares de cumplimiento.
Por décadas, ha quedado evidenciado que miles de puertorriqueños no cuentan con los recursos necesarios para mantener una alimentación sistemática (tres comidas al día) y nutricionalmente balanceada. Recientemente, un estudio que llevó a cabo la organización sin fines de lucro Feeding America encontró que en Puerto Rico la inseguridad alimentaria alcanza el 30%. Es decir, una de cada tres familias en la isla vive con inseguridad alimentaria. Mientras que, entre la población de adultos mayores y niños, la situación se duplica a casi el 50%.
Los autores de la pieza legislativa consideran que, para reducir la pobreza y el hambre en nuestra sociedad se necesita una estrategia orientada a la colaboración multisectorial, juntamente con políticas que establezcan la seguridad alimentaria como derecho inherente de todo ser humano. Son de la opinión que esta Ley promoverá colaboraciones multisectoriales con el objetivo de redistribuir y reutilizar los excedentes de alimentos de supermercados, restaurantes y otros centros de venta o almacenaje de alimentos. Además, de integrar todos los posibles actores de interés y desarrollar incentivos dinámicos e innovadores para fomentar la participación. Plasmaron que la intervención no pretende burocratizar ningún proceso actual y legítimo de distribución de alimentos, sino crear mecanismos e instrumentos para facilitar los esfuerzos actuales y el desarrollo de nuevas iniciativas.
El fomentar e incentivar la gestión eficaz de los excedentes de alimentos debe ser parte fundamental del compromiso de erradicación del hambre en Puerto Rico. Nuestra Constitución reconoce el derecho a la vida, enfatizando la importancia de la dignidad humana y “un nivel de vida adecuado que asegure para sí y para su familia la salud, el bienestar y especialmente la alimentación…”. Resaltó que, para esto, es necesario impulsar un esfuerzo integral, con miras en el corto, mediano y largo plazo, que considere distintas escalas de intervención. Por tal razón, entendemos que es imperativo establecer alianzas multisectoriales a nivel regional y a nivel municipal que desarrollen estrategias de manejo de excedentes de alimentos.
ALCANCE DEL INFORME
Como parte del proceso de análisis y evaluación del P. del S. 565, la Honorable Comisión de Salud del Senado solicitó los comentarios sobre la medida a diversos componentes gubernamentales y no gubernamentales. Los memoriales recibidos y utilizados para el análisis de esta pieza legislativa son: el Departamento de Salud, el Departamento de Agricultura, el Departamento de la Familia, la Agencia Estatal de Servicios de Alimentación y Nutrición (AESAN) adscrita al Departamento de Educación, el Departamento de Recreación y Deportes (DRD), la Oficina de Servicios Legislativos (OSL), la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (OEG), la Comisión Industrial de Puerto Rico, la Asociación de Restaurantes de Puerto Rico (ASORE) y la Asociación de Alcaldes.
Igualmente, se solicitaron los comentarios a el Departamento de Justicia, el Departamento de Hacienda, el Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), la Academia de Nutrición y Dietética de Puerto Rico, la Asociación de Agricultores, la Asociación de Industriales de Puerto Rico, el Banco de Alimentos de Puerto Rico y la Federación de Alcaldes de Puerto Rico; no obstante, al momento de redactar este Informe, estos no han remitido los mismos.
A continuación, presentaremos un resumen de los argumentos y comentarios esbozados por las diferentes agencias y entidades consultadas durante el proceso de evaluación de la medida en referencia.
DEPARTAMENTO DE SALUD
Luego de examinar la pieza legislativa de referencia, el Departamento de Salud presentó su Memorial Explicativo contando con el insumo de la Comisión de Alimentos y Nutrición de Puerto Rico (CANPR). El mismo fue suscrito por su Secretario, Dr. Victor M. Ramos Otero, expresándose a favor de la aprobación de la medida con las recomendaciones plasmadas.
A raíz de un análisis exhaustivo sobre el Proyecto de Ley, el Departamento de Salud realizó las siguientes recomendaciones:
Por todo lo antes expresado, el Departamento de Salud reiteró su endoso al P. del S. 565, con las recomendaciones presentadas.
DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA
Recibimos, de igual forma el memorial explicativo presentado por el Departamento de Agricultura suscrito por su Secretario, Josué E. Rivera. A pesar de manifestarse a favor de la medida, destacó ciertos obstáculos trascendentales que deben considerarse previo a su aprobación.
Expuso que, luego de examinar los alcances, propósitos y las disposiciones contenidas en el P. del S. 565, ese solidariza con el mismo. Afirmó, que el proyecto de ley busca, mediante la creación de una Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos, desarrollar una visión humanitaria y socialmente justa en el tema de la seguridad alimentaria. Sobre este particular, detalló que el Articulo 7-A del Plan de Reorganización 4-2010, según enmendado, conocido como “Plan de Reorganización del Departamento de Agricultura de 2010”, le otorga facultades, funciones y deberes a esta agencia gubernamental en cuanto a la seguridad alimentaria entre los que se destacan:
…
(f) Promover la participación social y la deliberación pública en forma paritaria entre hombres y mujeres, en la elaboración de leyes y en la formulación e implementación de políticas relativas a la seguridad alimentaria.”
El Departamento de Agricultura resaltó que, como resultado de la implantación de su Ley Orgánica se encuentra enfocado en desarrollar iniciativas para atender la seguridad alimentaria, a través de la promoción de la producción local, el apoyo a los agricultores, la colaboración con otras agencias, y la implementación de programas y estrategias específicas de protección y reactivación de terrenos agrícolas y la creación y desarrollo de mercados agrícolas, entre otros.
Especificó que la literatura disponible establece que la seguridad alimentaria se divide en 4 dimensiones: (1) disponibilidad de alimentos, (2) acceso de los alimentos, (3) utilización o aprovechamiento biológico de los alimentos a nivel individual o a nivel de población y (4) estabilidad de las tres dimensiones (Eustache, 2021).
En esa misma línea coincidió con lo expuesto en el Informe Económico al Gobernador y a la Asamblea Legislativa 2023 de la Junta de Planificación de Puerto Rico el cual menciona que “[a] ser Puerto Rico un país importador neto de alimentos, tener inseguridad alimentaria, conflictos bélicos a nivel mundial, cambio climático y mayor frecuencia de fenómenos atmosféricos es el Sector de la Agricultura el cual debe cobrar mayor importancia en la economía local”. Enunció su compromiso de colaborar con todo tipo de iniciativa que posibilite el mejoramiento del estado nutricional, la salud y consecuentemente, la calidad de vida de los ciudadanos.
El Departamento de Agricultura considera que, de convertirse en Ley el P. del S. 565, estaría acorde con los objetivos, políticas, guías y lineamientos que se supone sean generados por la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos.
No obstante, alertó que existe una dificultad presupuestaria con la aprobación de la medida, toda vez que no contempla una asignación de fondos para viabilizar lo perseguido. Por ejemplo, mencionó que el Artículo 5 le impone al Departamento de Salud la obligación de brindarle apoyo de coordinación de fechas, horarios y espacios de reunión a la Comisión, así como apoyo en las tareas administrativas de redacción de documentos, apoyo en comunicación y aquellos asuntos relacionados a la coordinación de trabajo de la comisión. Además, recordó que el Articulo 9 otorga a la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos la responsabilidad de delinear, promover, coordinar y supervisar la ejecución e implantación de la política pública sobre el desarrollo y fomento de la distribución de excedentes de alimentos de Puerto Rico, particular que conllevará que se destinen recursos humanos especializados y económicos, que le permitan a la Comisión acopiar y tabular la información necesario, para poder rendir todos aquellos informes, planes y guías que se le encomiendan preparar.
Finalmente, la Agencia trajo ante la atención de la Comisión que el inciso (i) del Artículo 9 contiene lenguaje que aduce a que la Comisión cesara de existir, una vez cumpla con su cometido. Específicamente, dice que uno de los objetivos organismo que se propone crear es” [a]poyar y asistir en el proceso de formación, organización e incorporación de alianzas multisectoriales, a nivel municipal regional y estatal, orientados a los principios rectores que definan en sus guías y lineamientos, dando con ello continuidad a las funciones que se lleven a cabo una vez se disuelva la Comisión. Estas funciones podrán ser delegados y coordinador con OSFL, de conformidad con las políticas, planes y reglas que a esos fines adopte la Directiva”. Sin embargo, acentuó que la medida carece de alguna disposición que le provea vigencia limitada a la Comisión o, en su defecto, que establezca claramente que circunstancias o factores deben incidir para que dicha entidad quede “disuelta”, tal y como se menciona la legislación.
Finalmente, otorgó deferencia a los comentarios del Departamento de Salud sobre la viabilidad de la creación de la Comisión, su impacto y si los componentes que propone el proyecto son los ideales para cumplir con sus propósitos.
DEPARTAMENTO DE LA FAMILIA
Esta Ilustre Comisión tuvo la oportunidad de examinar los comentarios presentados por el Departamento de la Familia quien presentó su Memorial Explicativo por conducto de su Secretaria, Suzanne Roig Fuertes.
Indicó, que reducir el desperdicio de alimentos puede contribuir a enfrentar la inseguridad alimentaria, la cual se define como la disponibilidad, en todo momento de suficientes suministros de alimentos básicos, para sostener el aumento constante del consumo de alimentos y compensar las fluctuaciones en la producción y los precios. Asimismo, mencionó, que según se ha publicado, en Puerto Rico, la inseguridad alimentaria alcanza el 30%. Desglosó, que una de cada tres familias en la isla vive con inseguridad alimentaria, mientras que, entre la población de adultos mayores y niños, la situación se duplica casi el 50%. Amplió, que cuando comparamos estas estadísticas con las cifras de otras jurisdicciones en los Estados Unidos de América (promedio es entre un 10%-15%), vemos la disparidad existente entre los ciudadanos americanos que viven en el continente y los que vivimos en el territorio.
La Agencia reconoció la importancia de una buena alimentación y a esos fines, el Gobierno de Puerto Rico y muchas organizaciones del tercer sector se encargan de promover la ingesta adecuada de alimentos para que el cuerpo se nutra saludablemente y pueda funcionar en óptimas condiciones, minimizando posibles enfermedades y prolongando así la calidad de vida de los ciudadanos.
Por otro lado, señaló, que el Departamento de la Familia es miembro de la Comisión de Alimentación y Nutrición adscrita al Departamento de Salud. Explicó, que esta Comisión fue creada mediante la Ley Núm. 10 de 8 de enero de 1999, en aras de "establecer un organismo asesor de política pública sobre alimentación y nutrición que, al mismo tiempo, realice trabajos de coordinación con las distintas agencias públicas y entidades privadas que trabajan o prestan servicios en el campo alimentario y nutricional para conseguir el mejoramiento del estado nutricional, la salud y consecuentemente, la calidad de vida de la población puertorriqueña". Agregó, que cónsono con el mandato de ley, trabajan junto a otras entidades, públicas y privadas, para lograr mejores políticas públicas sobre alimentación y nutrición.
Además, sostuvo, que reducir el desperdicio de alimentos puede contribuir a enfrentar la inseguridad alimentaria. En este contexto, expuso, que según se ha publicado, en Puerto Rico la inseguridad alimentaria alcanza el 30%, lo que significa que una de cada tres familias en la isla vive con inseguridad alimentaria. Añadió, que esta cifra aumenta entre la población de adultos mayores y niños mediante varios programas federales y estatales que administra el Departamento.
De igual forma, mencionó que, a través de sus componentes programáticos y operacionales, administran programas federales y estatales que ofrecen ayuda económica y alimentaria a las familias de escasos recursos que viven en condiciones de pobreza en Puerto Rico. Específicamente, exteriorizó, que la Administración de Desarrollo Socioeconómico de la Familia (ADSEF) tiene la misión de facilitar oportunidades de desarrollo a las personas en desventaja social y económica de manera que las familias de Puerto Rico logren la autosuficiencia, la integración al sistema social de manera productiva, además de la buena convivencia familiar y comunitaria. También, mencionó, que a través de los diversos programas que administran, ofrecen servicios a las poblaciones más necesitadas de Puerto Rico. Resaltó que, entre los programas que ofrecen beneficios se encuentran el Programa de Asistencia Nutricional (PAN), Mercado Familiar, Programa de Alimentos para Niños en Hogares de Cuido, Programa de Distribución de Alimentos y el subprograma "Soup Kitchen". Agregó que, el interés de estos programas es que los participantes obtengan una nutrición balanceada para mantener la salud física y mental. Agregó, que actualmente, ADSEF atiende a más de setecientos cincuenta y cinco mil (755,000) familias, beneficiando alrededor de 1.3 millones de personas.
Sin embargo, el Departamento de la Familia manifestó, que los beneficios en Puerto Rico, por su condición territorial, están limitados y no coinciden con el mismo nivel de apoyo disponible para los estados, lo que conlleva desafíos adicionales para el Gobierno. Por ello, planteó, que es necesario implementar iniciativas adicionales que ayuden a mejorar el estado nutricional, la salud y, en última instancia, la calidad de vida de la población puertorriqueña.
Luego de examinar la medida respecto a las disposiciones sobre la creación de la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos, recomendó que, por tratarse de disposiciones específicas asignadas al Departamento de Salud, se obtengan los comentarios y recomendaciones del Secretario de dicha dependencia.
No obstante, el Departamento de la Familia, y todos sus componentes operacionales, afirmaron apoyar toda iniciativa que propenda a mejora calidad de vida de todas las familias en nuestra Isla. A esos efectos, la Administración procurará que el Departamento siga siendo una agencia sensible con todos y cada uno de los componentes de la familia puertorriqueña, facilitando la prestación y promoción de servicios de excelencia para las familias y las comunidades, con recursos humanos, fiscales y la tecnología para alcanzar la justicia social.
AGENCIA ESTATAL DE SERVICIOS DE ALIMENTOS Y NUTRICIÓN (AESAN)
Recibimos, de igual forma, el informe de la Agencia Estatal de Servicios de Alimentación y Nutrición (AESAN) adscrita al Departamento de Educación, por conducto de su Directora, Odalis A. Menard González expresándose en contra del Proyecto del Senado 565.
Mencionó, que la Agencia Estatal, Servicios de Alimentos y Nutrición (AESAN) fue creada el 1 de abril de 1994 por disposición de la Reglamentación Federal concerniente a los programas bajo la Ley de Nutrición del Niño (Child Nutrition Act) de ll de octubre de 1966. Asimismo, esbozó la responsabilidad que tiene de administrar los siguientes programas, según las respectivas reglamentaciones federales:
Además, comentó, que estos programas fueron creados por leyes promulgadas por el Departamento de Agricultura Federal y su oficina de Servicio de Nutrición y Alimentos (USDA-FNS). Agregó, que los objetivos principales de los Programas de Alimentos consisten en proveer a los participantes la oportunidad de una nutrición balanceada, promover el desarrollo físico y mental mientras se asegura que reciban tres comidas diarias.
De otra parte, expuso, que mediante un Acuerdo (PR DOE-FNS 74 / 7 AUGUST 2024) entre el DE y el USDA-FNS, se le ha otorgado a la AESAN la responsabilidad de administrar las subvenciones de los fondos federales, para los programas de nutrición. Por lo que, a diferencia de otros programas del Departamento de Educación, ostenta cierta autonomía, al administrar los fondos del USDA-FNS.
A pesa de que la AESAN reconoce el propósito loable que impulsa el Proyecto del Senado 565 expuso, que su ejecución presenta serios conflictos con el marco normativo federal que rige los programas alimentarios que administra. Particularmente, el programa conocido como USDA Foods, bajo la supervisión del USDA-FNS, el cual está estrictamente regulado por el Título 7 del Código de Reglamentaciones Federales, Parte 250 (7 CFR Part 250).
Así también, comentó, que este programa opera mediante un sistema de asignaciones anuales conocido como “entitlement”, que no representa fondos monetarios, sino un valor en especie que permite adquirir alimentos directamente del Gobierno Federal. Según explicó, en Puerto Rico, el 95% de dicha asignación se adjudica a la Autoridad Escolar de Alimentos (AEA), y el 5% restante a las Autoridades Escolares Independientes. Agregó, que dichos alimentos están sujetos a un estricto régimen de manejo, inventario y redistribución, y no pueden ser utilizados fuera del ámbito de los programas federales autorizados, como el Programa de Desayuno y Almuerzo Escolar (PDAM) o el Programa de Alimentos para el Cuidado de Niños y Adultos (PACNA), salvo que medie una emergencia nacional declarada por el Presidente de los Estados Unidos. Destacó, que la reglamentación aplicable establece que estos productos no pueden ser redistribuidos, vendidos, ni empleados con fines distintos a los originalmente autorizados, según dispone el 7 CFR § 250.1 (b) por lo que cualquier uso no autorizado de estos recursos podría resultar en la descalificación de las agencias receptoras y en sanciones administrativas a nivel federal.
Amplió, además, que en el contexto local, los excedentes de alimentos bajo este programa se monitorean semestralmente. Cuando se detectan productos sin uso durante un periodo de seis meses o más, se procede, conforme a la normativa federal, con un proceso de donación utilizando el formulario USDA-FNS 155 (08-18). Sin embargo, enfatizó, que estas donaciones sólo pueden ser canalizadas a entidades sin fines de lucro debidamente evaluadas y certificadas por el Gobierno Federal. Asimismo, adujo que, en la actualidad, en Puerto Rico únicamente dos organizaciones cumplen con estos requisitos: el Banco de Alimentos de Puerto Rico y MARC Ministry.
AESAN puntualizó, que cualquier disposición contenida en el Proyecto del Senado 565 que pretenda establecer estructuras adicionales de distribución, canalización o definición de política pública relacionadas con excedentes alimentarios, no puede prevalecer sobre las restricciones federales vigentes ni alterar el marco ya autorizado por el USDA.
Expresó, que uno de los aspectos más concernientes de la pieza legislativa objeto de evaluación es la designación del Banco de Alimentos de Puerto Rico como "entidad líder en el proceso de desarrollo de la política pública para el desarrollo de las guías y la agrupación de apoyo de otras entidades no gubernamentales en el proceso de erradicación del hambre en Puerto Rico", según propuesto en el inciso (d) del Artículo 3.
Enfatizó, que aunque el Banco de Alimentos (organización sin fines de lucro) cumple actualmente una función valiosa como institución auspiciadora dentro de los programas de distribución de alimentos administrados por la AESAN, y es una de solo dos entidades autorizadas por el Gobierno Federal a recibir donaciones de alimentos conforme al 7 CFR § 250, la delegación de prerrogativas públicas a una entidad privada sin MED fines de lucro resulta jurídicamente problemática.
Igualmente, reveló, que la formulación de política pública es una facultad inherente al Estado, y conferirla a un ente privado contraviene los principios constitucionales de separación de poderes y la doctrina de no delegación. Además, resaltó que dicha organización ya participa de programas, bajo legislación federal, por consiguiente, asignarle funciones cuasi-gubernamentales sin los debidos mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas públicas, pone en entredicho los principios de responsabilidad administrativa y buena gobernanza.
Otro elemento que le crea preocupación a la AESAN es sobre el inciso (j) del mismo Artículo 3, que propone una definición excesivamente amplia y ambigua del término "Industria de Alimentos". Indicó, que esta definición abarca una gama muy diversa de actores, incluyendo fabricantes de productos procesados, supermercados, centros de almacenaje y expendio, así como actividades relacionadas al manejo agrícola primario. No obstante, coligió que la medida no aclara si la aplicación de las disposiciones a estos sectores será obligatoria o voluntaria. Por tanto, denunció, que tal omisión introduce un grado de inseguridad jurídica incompatible con las prácticas regulatorias responsables, especialmente en un sector tan crítico para la economía de Puerto Rico. A esto añadió, que la falta de delimitación clara puede generar efectos adversos no intencionados, al crear incertidumbre normativa y desincentivar la colaboración que actualmente existe entre entidades del sector privado y organizaciones sin fines de lucro.
Asimismo, indicó, que el diseño institucional propuesto en el proyecto refuerza estas preocupaciones al establecer, mediante el Artículo 4, que la presidencia de la Comisión a cargo de implementar la política pública recaerá en un representante del Banco de Alimentos. Esta disposición otorga a una persona ajena al aparato gubernamental, sin nombramiento ejecutivo, sin confirmación legislativa y sin estructura formal de rendición de cuentas, una autoridad desproporcionada en el diseño e implantación de política pública.
Por otra parte, planteó, que el Artículo 9, el cual le otorga a la Comisión funciones de delineación, coordinación y supervisión de la política pública sobre excedentes alimentarios, podría entrar en conflicto con la autoridad que el Gobierno Federal ha delegado a la AESAN, particularmente en lo relacionado con la administración del Programa de Distribución de Alimentos del USDA, conforme al 7 CFR § 250.
Finalmente, exteriorizó, que el Artículo 13 extiende el alcance de esta nueva política a todas las personas naturales o jurídicas que soliciten excedentes alimentarios, condicionando su participación al cumplimiento de guías emitidas por la Comisión y otras agencias. En la práctica, esta disposición confiere a una comisión liderada por una entidad privada facultades regulatorias sobre la redistribución de alimentos, lo que representa, a su juicio, una interferencia directa con marcos regulatorios federales vigentes y con los derechos operacionales de entidades ya acreditadas por el USDA.
Luego de una evaluación detallada, la AESAN concluyó, que el Proyecto del Senado 565 en su versión actual, presenta disposiciones que resultan incompatibles con el marco regulatorio federal que rige los programas alimentarios bajo su administración. Destacó que, comparte el objetivo de fortalecer la seguridad alimentaria en la Isla pero cualquier iniciativa en esa dirección debe alinearse con los parámetros establecidos por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA). Por consiguiente, la AESAN reiteró que no se encuentra en posición de respaldar esta medida.
DEPARTAMENTO DE RECREACIÓN Y DEPORTES (DRD)
El Departamento de Recreación y Deportes (DRD) cursó sus comentarios a esta Distinguida Comisión donde planteó muchas interrogantes en torno al Proyecto del Senado 565 y su viabilidad.
Mencionó, que es favorable que se cree la "Ley de Distribución de Excedentes de Alimentos" ya que en el programa de “Mi Comunidad se Recrea” del DRD, se trabaja en conjunto con comunidades de bajos recursos económicos reconociendo de esta manera que las comunidades necesitan apoyo de entidades sin fines de lucro, comunitarias, gubernamentales y municipales para hacer alianzas colaborativas.
No obstante, el DRD esbozó las siguientes interrogantes:
OFICINA DE SERVICIOS LEGISLATIVOS (OSL)
La Oficina de Servicios Legislativos (OSL) presentó su Memorial Explicativo por conducto de su Directora Ejecutiva, Lcda. Iraelia Pernas.
OSL identificó que el P. del S. 565, con unos leves cambios en la Exposición de Motivos, prácticamente constituye la misma medida que el P. del S. 9, radicado el pasado cuatrienio, según el Texto de Aprobación Final por el Senado (10 de mayo de 2021) remitido a la Cámara de Representantes. Según explicó, en la Cámara, dicho Proyecto fue referido a la Comisión de Agricultura, la cual rindió un Informe Positivo sobre el P. del S. 9, sin enmiendas, fechado 5 de octubre de 2021.
En relación con el Artículo 8 de la medida, mencionó, que este inicialmente establece que los integrantes de la Comisión estarán cobijados por las disposiciones de la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, conocida como “Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado”; y que, aunque estarán sujetos a las disposiciones de la Ley Núm. 1-2012, según enmendada, conocida como “Ley de Ética Gubernamental”, quedarán eximidos de rendir los informes financieros de la Oficina de Ética Gubernamental.
Asimismo, sostuvo, que la referida Ley Núm. 104 autoriza a la ciudadanía a demandar al Estado (Gobierno de Puerto Rico) ante el Tribunal de Primera Instancia por determinadas causas y dentro de ciertos límites o márgenes, y dispone cuáles acciones no se encuentran autorizadas. Expuso como un ejemplo de esto, que puede demandarse al Estado en “[a]cciones por daños y perjuicios a la persona o a la propiedad hasta la suma de setenta y cinco mil (75,000) dólares causados por acción u omisión de cualquier funcionario, agente o empleado del Estado, o cualquier otra persona actuando en capacidad oficial y dentro del marco de su función, cargo o empleo interviniendo culpa o negligencia …”. Sin embargo, señaló, que la Ley Núm. 104, supra, no previene que se demande a un empleado, funcionario o agente del Gobierno de Puerto Rico.
Además, comentó, que el Artículo 12 de la Ley Núm. 104, antes citada, brinda cierta protección al expresar que:
[t]odo funcionario, ex funcionario, empleado o ex empleado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que sea demandado en daños y perjuicios en su carácter personal, cuando la causa de acción se base en alegadas violaciones a los derechos civiles del demandante, debido a actos u omisiones incurridos de buena fe, en el curso de su trabajo y dentro del marco de sus funciones, podrá solicitar que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico le provea representación legal y posteriormente asuma el pago de cualquier sentencia que pueda recaer sobre su persona. Los Directores Ejecutivos, ex Directores Ejecutivos, los miembros y ex miembros de las Juntas de Gobierno de las corporaciones e instrumentalidades del Gobierno, los alcaldes y ex alcaldes y los funcionarios y ex funcionarios de los municipios, así como los miembros y ex miembros del Cuerpo de la Policía Municipal en los diferentes rangos, estarán cubiertos por lo aquí dispuesto, excepto que en lo relativo al pago de sentencias se regirán por lo provisto en ls sec. 3092 de este título [Ley Núm. 104, supra, Art. 19]. Las acciones que puedan incoarse bajo las disposiciones de las secs. 3077 a 3092a de este título [Ley Núm. 104, supra] no estarán cubiertas por lo dispuesto en esta sección [Ley Núm. 104, supra, Art. 12].
Razonó, que lo aquí provisto, no debe entenderse bajo ningún concepto como que convierte al Estado en asegurador de los servidores públicos antes señalados, no que constituye una renuncia de la inmunidad soberana del Gobierno.
Por lo cual, la OSL sostuvo que ya el Artículo 12 de la Ley Núm. 104, supra, cubre generalmente, bajo los términos señalados con anterioridad, a los funcionarios, ex funcionarios, empleados y ex empleados, cuando estos son demandados en su carácter personal por alegada violación a los derechos civiles de los demandantes. Ello, por motivo de actos u omisiones que hayan realizado de buena fe, en el curso de su trabajo, y dentro del marco de sus funciones. Como consecuencia, halló improcedente, que adicionalmente, se disponga para que los integrantes de la Comisión estén cobijados por la Ley Núm. 104. También, observó, que el Artículo 8 de la medida tampoco pormenoriza en qué sentido los mencionados integrantes estarán resguardados por esta Ley.
De igual manera, expuso, que el Artículo 8, supra, indica que a pesar de que los miembros de la Comisión estarán sujetos a las disposiciones de la Ley Núm. 1, supra, estos no tendrán que rendir los informes financieros requeridos a la Oficina de Ética Gubernamental. En lo pertinente, señaló, que el Artículo 5.1 de la referida Ley particulariza los servidores públicos a los cuales se les exige someter los aludidos informes financieros; y dicho precepto establece que el Gobernador de Puerto Rico goza de la facultad para “eximir de la obligación de rendir informes financieros a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva que prestan servicios ad honorem [tales como, pero no limitados a, los integrantes del sector privado y gubernamental] o que sólo perciben dietas.” Así también, amplió, que la Dirección Ejecutiva cuenta con la potestad “para modificar o eximir de la presentación de un informe financiero por justa causa.” Por lo cual, destacó, que en atención a que la Ley Núm. 1 actualmente otorga discreción al Gobernador y a la Dirección Ejecutiva para modificar o eximir de, según corresponda, la presentación de los informes financieros requeridos a ciertos servidores públicos, consideró procedente que se debe contar con una dispensa expresa para eximir a los integrantes de la Comisión de su presentación.
Por otro lado, explicó, que el mencionado Artículo 8, dispone también que la Comisión estará facultada para adoptar, mediante el voto mayoritario del total de sus integrantes en propiedad, las guías o lineamientos para la ejecución de la política pública contenida en la medida; los cuales constituirán los principios rectores que servirán de pilares de dicha política pública; y se utilizarán, según el Artículo 10 del P. del S. 565, para la planificación, investigación, promoción, organización y coordinación de distribución de excedentes de alimentos bajo un enfoque integral y de colaboración multisectorial. Aclaró, que estas guías o lineamientos no podrán impedir ni obstaculizar alianzas ni procesos que hoy día se estén realizando, o que puedan efectuarse más allá del alcance de la medida.
Más adelante, el Artículo 9 de la medida detalla las funciones de la Comisión. Tomando en cuenta los objetivos, deberes y facultades de la Comisión que el P. del S. 565 persigue crear, OSL consideró que los mismos pudiesen llevarse a cabo por la Comisión de Alimentación y Nutrición de Puerto Rico, creada en virtud de la Ley Núm. 10-1999, también adscrita al Departamento de Salud; a fin de fungir como el cuerpo asesor y coordinador de la política pública sobre alimentos y nutrición del Gobierno de Puerto Rico. Es por esto que la OSL es la opinión que antes de crear una Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos, adscritos al Departamento de Salud, debe evaluarse el desempeño de la Comisión de Alimentos y Nutrición para evitar una duplicidad de esfuerzos en el mencionado Departamento e inquirir, sin que constituya una limitación, al Departamento de Salud y a dicha Comisión sobre su parecer en cuanto al P. del S. 565. Planteó, que quizás el objetivo esencial buscado por la propuesta, pudiese realizarse por un comité especial designado por la Comisión de Alimentos y Nutrición ya existente.
Por todo lo antes expuesto, la OSL puntualizó tener reservas en cuanto a la aprobación del P. del S. 565 a pesar del fin noble que persigue la medida.
OFICINA DE ÉTICA GUBERNAMENTAL (OEG)
La Oficina de Ética Gubernamental (OEG) cursó sus comentarios por conducto de Luis A. Pérez Vargas.
Específicamente, comentó sobre el Artículo 8 de la medida, el cual dispone que los integrantes de la Comisión "[e]starán sujetos a las disposiciones de la Ley 1-2012, según enmendada, conocida como "Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico". No obstante, quedarán eximidos de rendir los informes financieros de la
Oficina de Ética Gubernamental".
Mencionó, que entre los objetivos que persigue la OEG se encuentra el promover y preservar la integridad de los funcionarios e instituciones públicas del Gobierno. Para ello, se educa sobre los valores de confiabilidad, bondad, justicia, civismo, respeto y responsabilidad para viabilizar la consecución de los más altos niveles de honestidad, rigurosidad y eficiencia en el desempeño de los servidores públicos.
Asimismo, indicó, que precisamente, la política pública que persigue la pieza legislativa objeto de evaluación requiere que se empleen los valores que promueven, pues se pretende, entre otros aspectos, desarrollar una visión humanitaria y socialmente justa en el tema de la seguridad alimentaria. Añadió, que según presentada la medida, los representantes del sector no gubernamental se convertirán en servidores públicos sujetos a la OEG. De esa ser la intención legislativa, no presentó objeción que los integrantes de la Comisión estén sujetos a las disposiciones de la OEG.
En cuanto a la presentación de informes financieros, expuso que no tendrían tal obligación los integrantes del sector no gubernamental. Agregó, que por disposición expresa en la OEG, los secretarios y secretarias de los Departamentos de la Familia, Salud y Agricultura, así como los alcaldes y alcaldesas están obligados a presentar informes financieros por el cargo público que ocupan. Destacó que, en caso de que se delegue la función en otro algún funcionario público de alto rango, también es posible que esa persona presente informes financieros ante la OEG por las funciones y deberes de su puesto principal.
En ese sentido, recomendó que se elimine la expresión sobre eximir a estos integrantes de la Comisión de rendir informes financieros, puesto que no resulta necesaria. La OEG es de la opinión que, de esa forma, se aseguran de que los integrantes de la Comisión que sean funcionarios públicos rindan sus informes financieros cuando ya están obligados por la OEG, mientras que los integrantes del sector privado no tienen tal obligación.
De otra parte, OEG aclaró que lo concerniente al Artículo 7, el cual dispone que los integrantes adjuntos de la Comisión, quienes serán dos alcaldes o alcaldesas escogidos por el Gobernador de Puerto Rico al inicio de cada cuatrienio, tampoco recibirán compensación adicional por sus servicios, salvo su salario. Expuso que esta aclaración se incorporó para los integrantes que son funcionarios del Gobierno, pero no se realizó para los integrantes adjuntos quienes también son funcionarios del Gobierno, por lo que sugirió, que se debe exponer con claridad su alcance.
Comisión Industrial de Puerto Rico
Recibimos, de igual forma, el Memorial cursado por la Comisión Industrial de Puerto Rico el cual fue suscrito por su Presidenta, la Lcda. María Teresa Quintana Román quien expresó que luego de evaluar la medida propuesta no tiene comentarios sobre la misma toda vez que considera que no afecta el funcionamiento ni los servicios que brinda la Comisión. No obstante, es de la opinión que se trata de una medida loable y necesaria encaminada a fomentar e incentivar el manejo eficaz de excedentes de alimentos en beneficio de los puertorriqueños.
ASOCIACIÓN DE RESTAURANTES DE PUERTO RICO (ASORE)
Esta Ilustre Comisión también tuvo ante su consideración la ponencia de la Asociación de Restaurantes de Puerto Rico (ASORE) la cual presentó su memorial explicativo por conducto de su Presidente, Carlos Budet, expresándose a favor de la medida.
ASORE expuso, que contrario a proyectos de Ley de sesiones legislativas pasadas, este programa resulta positivo debido a que es voluntario, por ello, podría ser beneficioso para los restaurantes ya que no impone obligación de participación ni multas. Además, mencionó que representaría un apoyo y alianza para ayudar a combatir el hambre y el desperdicio de alimentos. Añadió, que el factor de que los certificados brinden un reconocimiento oficial por su responsabilidad social también puede aportar a la mejoría de la imagen del restaurante o ser usada publicitariamente. Recomendó que esta Comisión considere también conceder incentivos o créditos contributivos de manera que los restaurantes se sientan aún más motivados a participar.
ASORE declaró que, estudios realizados en 2025 sobre seguridad alimentaria apuntan a que el porcentaje de inseguridad alimentaria en Puerto Rico fluctúa entre 30% a 50%. Señaló, que según estimado con el Índice de Inseguridad Alimentaria de la Encuesta Socioeconómica de las Familias con Menores de Puerto Rico (ESeFaM), un 64% de los hogares informaron tener al menos una dificultad para alimentarse durante los pasados 12 meses, mientras que un 10% de los hogares con menores experimentaron inseguridad alimentaria extrema. Manifestó, que estos datos implican que hay un segmento de familias con menores y encabezados por personas en edad trabajadora que experimentan inseguridad alimentaria.
En cuanto a los excedentes de alimentos, indicó, que hasta donde han podido investigar, no hay estudios en Puerto Rico lo suficientemente abarcadores que puedan mostrarnos con certeza cuánta comida, no preparada y preparada, en efecto se desecha. Subrayó que, no solo los supermercados, hoteles, cafeterías o restaurantes tienen productos que no se consumen en su totalidad, sino, que las cosechas también se pierden. A veces por causas naturales, otras veces porque no cumplen con requisitos de tamaño, color u otros, que requieren algunos comerciantes. Igualmente, expuso que los consumidores no están educados a comprar alimentos para consumir prontamente y se pierden en las neveras, o se cocina demasiado y el sobrante también se pierde.
De igual manera, enfatizó que es importante que los comercios dedicados a la venta de alimentos implementen prácticas costo efectivas que dirijan sus compras a aquellos productos que tienen mayor probabilidad de ser consumidos, de manera que se reduzca el desperdicio de alimentos, así como se fomenten ahorros. Sostuvo que, todo lo anterior tiene varios efectos, entre ellos, amenaza la seguridad alimentaria y afecta el ambiente en su proceso de descomposición, otro de los aspectos que también intenta cubrir el proyecto propuesto.
De otra parte, ASORE reveló, que lo propuesto en la medida sobre distribución de excedentes ciertamente podría ser una alternativa, mas no la única. En esa línea, sugirió, ofrecer nuevamente el acceso al Programa de Asistencia Nutricional (PAN) para uso en establecimientos de comida preparada.
Comentó, que hace 15 años la Administración de Desarrollo Socioeconómico de la Familia (ADSEF) promovió el programa piloto denominado "Buen Provecho". A través del cual miles de beneficiarios del PAN que fueran envejecientes, incapacitados o deambulantes pudieron utilizar su tarjeta de la familia para adquirir alimentos preparados en restaurantes participantes. Aclaró que, al ser un programa piloto se realizó solo en los municipios de San Juan y Guaynabo. Según informó, durante dicho periodo se registraron más de 15,000 visitas de estas poblaciones a alimentarse. Puntualizó, que precisamente, las poblaciones vulnerables que no pueden cocinar, pero cualifican para el PAN, en vez de recibir alimentos excedentes tuvieron la facilidad de utilizar la tarjeta del PAN en un establecimiento de comida preparada. Destacó, que entre las ventajas de dicha iniciativa se encuentra la reducción de la posibilidad de que la persona esté consumiendo un alimento que no sea apto para consumo y que al final tenga que ser desechado, o peor aún, le cause algún daño. Agregó, que los participantes podían escoger qué deseaban comer de un menú completo, con la misma libertad que escogerían en un supermercado, incluso recibían descuentos y podían beneficiarse de recibir la comida lista en sus casas, de necesitarlo.
No obstante, ASORE enfatizó, que sin un estudio formal que indique cuánto se desperdicia en Puerto Rico el objetivo de establecer una meta de reducción de excedentes de alimentos en algún porciento, no podría ser delineado con precisión. Destacó, que una vez se haya recopilado esta información es importante evaluar todos los eslabones de la cadena de producción y distribución de alimentos, hasta llegar al consumidor, para entonces evaluar en cuáles puntos se están perdiendo más alimentos y qué alternativas se pueden utilizar para evitar que ello ocurra, ya sea produciendo menos, distribuyendo los excedentes mediante mecanismos eficientes para ello o educando a los consumidores sobre la preparación, conservación y disposición de alimentos sobrantes.
Concluyó, que el PS 565 tiene un propósito loable con lineamientos alcanzables para la industria de alimentos preparados incentivando a la donación de excedentes de alimentos de manera voluntaria y no penalizada. Además, señaló, que estos elementos son importantes para motivar a la donación y los consideramos indispensables. No obstante, reiteró su recomendación de que se incluyan créditos o incentivos contributivos para motivar aún más la participación.
Aunque ASORE avaló la aprobación del proyecto como una alternativa, reiteró la necesidad de realizar los estudios pertinentes donde se examinen cuánto se desperdicia en Puerto Rico, los eslabones de producción y distribución de alimentos, entre otros, de manera que se pueda determinar con mayor certeza las necesidades y las soluciones más viables para disminuir excedentes y brindar seguridad alimentaria. También, recomendó que debe considerarse nuevamente facilitar el acceso a los más necesitados a comida preparada a través del Programa de Asistencia Nutricional.
ASOCIACIÓN DE ALCALDES DE PUERTO RICO
La Asociación de Alcaldes de Puerto Rico cursó sus comentarios a esta Distinguida Comisión por conducto de su Directora Ejecutiva, Verónica Rodríguez Irizarry, expresándose a favor de la aprobación de la medida objeto de evaluación.
La Asociación de Alcaldes manifestó que el Proyecto tiene unos fines loables dirigidos a fomentar e incentivar la gestión de los excedentes de alimentos en ara de la erradicación del hambre y promover la seguridad alimentaria. Por consiguiente, expresó lo siguiente:
1. En el Art. 2 - Objetivos - muy atinadamente establece:
2. En el Art. 5. - Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos- en su composición indica que la Comisión estará adscrita al Departamento de Salud, será esta agencia la que le brinde apoyo de coordinación de fechas, horarios y espacios de reunión a la Comisión. Además, apoyará en las tareas administrativas de redacción de documentos, apoyo en comunicaciones y aquellos asuntos relacionados a la coordinación de trabajo de la Comisión. La Comisión será regida por cinco (5) integrantes en propiedad y dos (2) integrantes adjuntos.
En cuanto al punto número dos, manifestó no estar de acuerdo que los integrantes adjuntos sean designados por el Gobernador. Planteó, que esta designación puede obedecer a criterios político-partidistas dependiendo del Gobernador de turno por lo cual sugirió que los dos miembros sean designados, uno por la Asociación de Alcaldes y uno por la Federación de Alcaldes.
HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES
Luego de realizar un análisis exhaustivo de la pieza legislativa y evaluar los argumentos y comentarios esbozados por las diferentes agencias y entidades consultadas, la Comisión de Salud se ve impedida de recomendar la aprobación de la misma.
Si bien la intención legislativa del P. del S. 565 parte de una premisa loable al pretender crear la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos y fomentar e incentivar el manejo eficaz de excedentes de alimentos, así como promover una mayor y mejor distribución y suplido de alimentos; esta Ilustre Comisión considera que su implementación podría no tener los resultados deseados.
Actualmente existen instituciones gubernamentales como lo son la Comisión de Alimentación y Nutrición de Puerto Rico, adscrita al Departamento de Salud, así como la Agencia Estatal de Servicios de Alimentación y Nutrición (AESAN) adscrita al Departamento de Educación las cuales realizan funciones a fines a las propuestas mediante el P. del S. 565 y que se le pretenden asignar a la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos. Por lo que consideramos que la creación de la mencionada Comisión redundaría en una duplicidad de esfuerzos.
Aunque reconocemos la necesidad de fortalecer la seguridad alimentaria en la Isla y la calidad de vida de la población puertorriqueña, la ejecución de esta propuesta legislativa presentaría serios conflictos con el marco normativo federal que rige los programas alimentarios ya existentes. Cualquier disposición de Ley que pretenda establecer estructuras adicionales de distribución, canalización o definición de política pública relacionadas con excedentes alimentarios, no puede prevalecer sobre las restricciones federales vigentes ni alterar el marco ya autorizado por el USDA.
De otra parte, es menester resaltar que la pieza legislativa impone obligaciones y funciones tanto al Departamento de Salud como a la Comisión para la Planificación de Distribución de Excedentes de Alimentos sin identificar una asignación de fondos para su ejecución. En cumplimiento con los parámetros establecidos en el Plan Fiscal certificado, el Gobierno de Puerto Rico está obligado a garantizar que toda iniciativa legislativa o propuesta de política pública sea evaluada bajo el principio de neutralidad fiscal. Cualquier propuesta con efecto fiscal directo debe ser acompañada por mecanismos compensatorios o por la identificación clara de fuentes alternas de recaudo, esto responde a las disposiciones legales que rigen el proceso de reorganización financiera de Puerto Rico bajo el Titulo III de PROMESA.
Tampoco podemos perder de perspectiva que los comercios tienen diversas opciones sobre cómo manejar sus excedentes, sin la necesidad de crear un nuevo organismo o infringir la legislación federal.
Finalmente, debemos señalar que el pasado cuatrienio el autor de la medida presentó el P. del S. 9, un proyecto muy similar al P. del S. 565, el cuál tampoco culminó su trámite legislativo.
CONCLUSIÓN
POR TODO LO ANTES EXPUESTO, la Comisión de Salud del Senado de Puerto Rico, luego de la consideración correspondiente, tiene a bien someter a este Alto Cuerpo su Informe, NO RECOMENDANDO LA APROBACIÓN del Proyecto del Senado 565.
Respetuosamente sometido,
Juan Oscar Morales Rodríguez
Presidente
Comisión de Salud
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